NRCan Releases Updated ESTMA Implementation Tools
After reviewing the first reporting cycle under the Extractive Sector Transparency Measures Act (ESTMA) as well as conducting stakeholder consultation, Natural Resources Canada (NRCan) has released its updated guidance document (Guidance) and provided a new reporting template, released a new information sheet on reporting payments to Indigenous payees, and provided an updated verification checklist for use in future ESTMA reporting.
What You Need To Know
- NRCan has introduced a new form of reporting template and verification checklist. However, while entities required to report under ESTMA are encouraged to report using the new form, reports for the 2017 reporting period using the prior form will be accepted.
- Updated Guidance addressing a number of areas of concern and confusion among stakeholders has been released by NRCan, including a number of examples of the application of ESTMA. The Guidance now provides additional clarification on a number of matters, including the treatment of joint ventures, payments to Indigenous governments (together with the new information sheet), social payments, and reporting requirements for overcharging by governments in the provision of services and goods.
Who is Subject to ESTMA Reporting?
NRCan has provided further guidance on the reporting obligations of entities who control other entities whose business is the commercial development of oil, gas or minerals (commercial development). This is relevant to businesses and other organizations, such as private equity firms or governments, that (directly or indirectly) own oil, gas or mineral assets as part of their portfolios but that are not themselves primarily involved in the extractive sector.
These entities must independently register under ESTMA (in addition to their reporting subsidiary or portfolio companies) if they, or entities they control, make reportable payments. The parent/controlling entity will (a) identify the payments made by or attributed to entities that it controls and incorporate these payments into the parent's report, (b) subtract the payments reported in the subsidiary or controlled portfolio companies' reports from the payments in the parent's report, and (c) separately report any payments to the extent they have not otherwise been reported by their subsidiary or controlled portfolio companies (e.g., if a portfolio company did not itself meet the size thresholds for a reporting entity).
Test for Control
Consistent with the intended purpose of ESTMA, NRCan is emphasizing that control under ESTMA should be considered in substance over legal form. A business that may not have formal control over an entity involved in commercial development but that, through contractual or other arrangements, has effective decision-making authority or control over an entity may be subject to reporting under ESTMA. For example, control may exist where an entity exercises joint control over a joint venture or a private equity firm indirectly controls a subsidiary engaged in commercial development.
Joint Ventures
The updated Guidance clarifies that participants in joint ventures are expected to coordinate to ensure that either the operator is reporting payments made on behalf of the joint venture or non-operators are provided with the information needed to report their proportionate share of payments reportable under ESTMA. Determining ESTMA reporting obligations for joint ventures requires a case-by-case consideration of both (a) control (including the possibility of joint control), and (b) the separate rules on the attribution of payments.
The attribution rules treat a payment made for an entity (e.g., by an operator) as having been made by the entity (e.g., the non-operator). However, there has been a significant amount of concern in industry about how these rules apply and the practical challenges associated with gathering this information, especially in the context of large companies with a number of joint ventures across multiple jurisdictions.
In addition, NRCan has indicated that, while joint venture agreements existing prior to ESTMA may not have contemplated reporting obligations under ESTMA and similar legislation, reporting obligations should be considered in entering into and revising agreements moving forward.
Government Payees
NRCan explains that in reporting payments to a government payee, it is not necessary to specify the particular departments, agencies, boards, or other government bodies that received the payments. However, this level of detail is encouraged and may be included in a new section of the reporting template. In addition, NRCan has clarified that the term "government" is meant to be interpreted broadly to capture any group or organization that performs a power, duty, or function of government, and may include organizations not formally recognized as governments. This may include schools, hospitals, a non-for-profit organization with regulatory authority, or a charity funded by government.
Reporting Payments to Indigenous Payees
With payments to Indigenous payees made since June 1, 2017, now being reportable, the new information sheet on reporting payments to Indigenous payees and the updated Guidance seek to provide clarification with respect to which payments are reportable. Notably, while Impact Benefit Agreements (IBAs) themselves are not reportable, certain payments to payees such as the council for a First Nation, a treaty association, a development corporation, or a trust set up by a band administration under IBAs are potentially reportable under ESTMA.
Overpayments for Goods or Services
NRCan has now noted that, while payments to government payees made in the context of commercial transactions are not typically reportable under ESTMA, this will not be the case where the government payee is overcharging. Where use of the government payee for the provision of services or goods is a condition of commercial development, or the services or goods are not otherwise required, and the amount charged is in excess of the fair market value, the amount of the overpayment to the government payee will be reportable where in substance it falls within the specified categories of reportable payments (likely as a fee). Determining whether overcharging by a private business is reportable—where the use of that business is required as a condition of commercial development by a government—will require analysis on a case-by-case basis.
Social Payments
Community payments made as part of, or expressly required for, commercial development are likely reportable. NRCan has clarified that where a payment is required by, or negotiated with, a payee, this is an indication the payment may be reportable. This may include amounts paid for "no opposition" to a project.
We have previously written about the reporting requirements under ESTMA.1 Additional information can be found on the NRCan website.2
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1 See "New 'Publish What You Pay' Guidance from Natural Resources Canada."
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.