L’avenir des PAP du CANAFE : à quoi faut-il s’attendre?

 
Malgré le nombre record de PAP imposées par le CANAFE et les modifications législatives proposées, une intensification des actions entraîne inévitablement une surveillance accrue. Les récentes directives judiciaires de la Cour fédérale du Canada dans l’affaire Norwich c. CANAFE¹ et la nouvelle politique du CANAFE en matière de PAP détermineront la façon dont l’autorité de réglementation abordera les PAP en 2026.

Aperçu des risques pour les institutions financières

• Des PAP plus nombreuses et plus importantes que jamais. L’année dernière, le CANAFE a imposé des PAP plus fréquemment et pour des montants plus élevés que jamais. Il a également émis sa plus importante PAP à ce jour, soit plus de 176 millions de dollars.
• Des modifications législatives pourraient augmenter les PAP. Le projet de loi C-12, Loi visant à renforcer le système d’immigration et la frontière du Canada, augmenterait considérablement le montant des pénalités que le CANAFE pourrait imposer.
• Mises à jour de la politique et de la jurisprudence. Une importante décision de la Cour fédérale a clarifié les facteurs que le CANAFE doit prendre en compte lorsqu’il émet des PAP, mais le CANAFE a révisé sa politique en matière de PAP afin de rendre son processus d’évaluation des pénalités moins transparent.
• Plus de PAP – et de défis en la matière – en 2026. Nous nous attendons à ce que le CANAFE maintienne son rythme d’émission de PAP au cours de la nouvelle année, mais un plus grand nombre de PAP pourraient faire l’objet d’une contestation judiciaire.

Des PAP plus importantes et plus nombreuses

L’année dernière, le CANAFE a dressé davantage de procès-verbaux et imposé des pénalités de plus en plus sévères aux entités déclarantes. En 2021, le CANAFE a émis huit PAP; en 2025, il en a émis 30 (dont cinq le 20 novembre), y compris les PAP les plus importantes jamais enregistrées.

Les PAP récemment imposées révèlent que l’autorité de réglementation est prête à imposer des pénalités importantes, en particulier lorsqu’elle constate un manquement clair ou flagrant à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (« LRPCFAT ») et à ses règlements :

• En octobre, le CANAFE a imposé une pénalité de 176 960 190 $ à Xeltox Enterprises Ltd. (Xeltox) pour environ 2 500 infractions réparties en six catégories, chacune d’entre elles étant décrite comme causant « un préjudice grave et témoignant d’un non-respect important et généralisé des exigences réglementaires ». Parmi ces infractions figure le fait de ne pas avoir soumis environ 1 000 déclarations d’opérations douteuses. Les infractions commises par Xeltox témoignent d’un manquement flagrant aux exigences de la LRPCFAT.
• Un mois plus tôt, le CANAFE avait annoncé ce qui était à l’époque la plus importante PAP de son histoire, soit une pénalité de 19 552 000 $ imposée à Peken Global Limited (Peken), une entité constituée aux Seychelles, pour avoir omis i) de s’inscrire auprès du CANAFE en tant qu’entreprise de services monétaires étrangère; ii) de déclarer des opérations importantes en monnaie virtuelle; et iii) de soumettre des déclarations d’opérations douteuses.

Il est évident que le CANAFE mise de plus en plus sur des PAP importantes pour inciter à la conformité et démontrer que son approche en matière d’application de la loi est sérieuse.

Propositions législatives récentes visant à augmenter les montants des PAP

L’augmentation des PAP par le CANAFE a coïncidé avec des propositions législatives qui pourraient rendre les PAP encore plus sévères. Dans le Budget, le gouvernement a indiqué qu’il soutenait fermement le projet de loi C-12, présenté en octobre 2025 : une version simplifiée du projet de loi C-2, qui proposait de nombreuses modifications à la LRPCFAT.

Le projet de loi C-12 adopte la proposition du projet de loi C-2 visant à modifier la LRPCFAT afin de multiplier par 40 les PAP maximales, ce qui se traduirait par des pénalités pouvant aller jusqu’à 40 000 $ pour les violations « mineures », jusqu’à 4 000 000 $ pour les violations « graves » et jusqu’à 20 000 000 $ pour les violations « très graves ». Le projet de loi C-12 crée également un nouveau régime de transactions obligatoire pour les entités qui reçoivent une PAP. La directrice du CANAFE (la « Directrice ») devra donner un ordre de conformité si une entité déclarante refuse de conclure la transaction ou si elle ne se conforme pas à celle-ci. Il prévoit également des PAP en cas de contravention à un ordre de conformité, avec des pénalités pouvant aller jusqu’à 30 000 000 $ ou 3 % du revenu mondial brut de l’entité, selon le montant le plus élevé des deux.

Directives judiciaires dans l’affaire Norwich c. CANAFE

En 2025, la décision de la Cour fédérale dans l’affaire Norwich c. CANAFE (Norwich) a été déterminante. Elle fournit des indications précieuses sur la manière dont le CANAFE doit aborder et justifier ses décisions en matière de PAP. Dans sa décision de 2024 (publiée seulement en 2025 pour des raisons de confidentialité), la Cour a exigé que le CANAFE réévalue la PAP de 156 750 $ imposée à Norwich Real Estate Services Inc. (Norwich) pour avoir omis de soumettre une déclaration d’opérations douteuses concernant certaines opérations immobilières. La Cour a estimé que la Directrice avait mal appliqué les trois critères énoncés dans la LRPCFAT pour déterminer le montant d’une PAP, qui sont les suivants :

• la gravité du tort causé;
• les antécédents de l’entité déclarante en matière de conformité à la LRPCFAT et à ses règlements;
• la nécessité de la pénalité pour encourager l’observation de la loi.

Bien que la Directrice ait réduit la pénalité du fait qu’il s’agissait de la première infraction de Norwich, la Cour a estimé que la Directrice n’avait pas correctement évalué chacun des trois critères de manière indépendante. La Directrice a fait l’amalgame entre les antécédents de Norwich en matière de conformité et le caractère non punitif de la PAP et ne s’est pas penchée sur la question de savoir si la pénalité ajustée était nécessaire pour encourager l’observation ou si une pénalité moins sévère aurait pu suffire. La Cour a expliqué que le CANAFE ne peut imposer une pénalité plus élevée que ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif qui consiste à encourager l’observation de la loi. En outre, en évaluant le préjudice subi, la Cour a estimé que la Directrice n’avait pas tenu compte du fait que les immeubles en question faisaient déjà l’objet de mesures d’application de la loi par le bureau de la confiscation civile de la Colombie-Britannique et d’enquêtes par des organismes canadiens d’application de la loi (y compris la Gendarmerie royale du Canada). Ainsi, le défaut de Norwich de soumettre une déclaration d’opérations douteuses au CANAFE n’a pas entraîné une perte totale de renseignements financiers.

Dans l’affaire Norwich, la Directrice a convenu que les répercussions de la pénalité pour l’appelante ne devaient pas être si importantes qu’elles auraient un effet punitif. Notons par ailleurs que le projet de loi C‑12 propose que la législation oblige le CANAFE à tenir compte de la capacité de paiement d’une entité pour déterminer le montant d’une PAP.

La politique révisée du CANAFE en matière de PAP

Dans la foulée de l’affaire Norwich, le CANAFE a révisé son cadre de surveillance et supprimé plusieurs éléments clés de sa politique antérieure en matière de PAP. Les changements les plus notables incluent la suppression des dispositions stipulant que les PAP ne sont pas émises automatiquement en cas de non-conformité et qu’elles ne sont qu’une solution de dernier recours. Ces changements suggèrent que le CANAFE continuera d’être plus enclin à imposer des PAP en cas de non-respect de la loi à l’avenir.

Malgré l’accent mis par la Cour sur la « transparence du processus décisionnel », le CANAFE a également supprimé l’engagement qu’il avait pris antérieurement de partager ses conclusions préliminaires avec les entités déclarantes avant de les finaliser. Il est donc possible que les entités déclarantes ne soient plus informées à l’avance des cas de non-conformité identifiés ou qu’elles n’aient plus la possibilité de poser des questions ou de fournir des réponses écrites avant que le CANAFE n’émette ses conclusions. Par conséquent, il est essentiel qu’une entité déclarante n’attende pas que le CANAFE lui ait imposé une PAP pour se défendre, et qu’elle profite de chaque interaction avec le CANAFE (y compris par le biais de rapports, de lettres et de discussions) pour démontrer qu’elle a pris des mesures efficaces pour se conformer à la LRPCFAT, pour clarifier les faits pertinents et pour fournir les raisons pour lesquelles une PAP n’est peut-être pas nécessaire dans les circonstances données.

La politique révisée sur les PAP reprend le processus d’évaluation en deux étapes établi dans la politique antérieure : plus précisément, le CANAFE commencera par effectuer une évaluation du « tort causé » (étape 1), suivie d’un ajustement en fonction des antécédents de conformité et de la nature non punitive (étape 2). Toutefois, la politique révisée précise que le CANAFE peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour modifier sa politique et décider de ne pas réduire la pénalité en fonction des critères établis, en particulier dans les cas de violations graves. La manière dont le CANAFE prendra en compte ces critères à l’avenir reste incertaine.

Dans l’ensemble, la politique révisée sur les PAP est moins prescriptive que la précédente, et les changements susmentionnés semblent refléter les efforts du CANAFE pour élargir son pouvoir discrétionnaire en matière de prise de décision lorsqu’il s’agit d’imposer et de calculer les PAP.

Pour la suite : des PAP plus importantes?

Les développements récents indiquent un changement dans l’approche du CANAFE en matière d’application de la loi, et nous nous attendons à ce que le CANAFE demeure plus actif dans le recours aux PAP à la suite de l’examen du Canada par le GAFI. Comme nous l’avons vu avec les PAP imposées à Xeltox et Peken, les PAP les plus sévères continueront probablement d’être imposées aux entités déclarantes qui esquivent délibérément leurs obligations de conformité en vertu de la LRPCFAT.

Bon nombre des 30 PAP émises par le CANAFE en 2025 ont également fait l’objet d’un appel, et il reste à voir comment les conclusions de la Cour dans l’affaire Norwich c. CANAFE, associées à la politique révisée en matière de PAP, influeront sur l’examen par la Cour des plus récentes PAP importantes émises par le CANAFE. Cependant, l’affaire Norwich devrait encourager le CANAFE à appliquer de manière transparente tous les critères s’appliquant aux PAP, y compris les facteurs atténuants potentiels. Et si le projet de loi C‑12 entre en vigueur, avec ses barèmes de pénalités nettement plus élevés, nous pensons que la capacité de paiement d’une entité deviendra un facteur clé dans l’évaluation des montants des PAP.