Le Canada propose des réformes majeures au régime d’approbation des projets

Le 8 mai, dans le prolongement des efforts de simplification des grands projets menés par le gouvernement Carney, le gouvernement du Canada a publié un communiqué de presse annonçant une série de réformes ambitieuses visant à accélérer le régime fédéral d’approbation. Les détails, qui sont présentés dans les grandes lignes dans un document de travail intitulé « Réaliser des grands projets au Canada » (le Document de travail), font l’objet d’une période de consultation de 30 jours qui prendra fin le 7 juin, après quoi « [l]e gouvernement déposera rapidement le projet de loi ». Le communiqué de presse comprend également un document complémentaire plus succinct intitulé « Renforcer l’unité de l’économie canadienne par le commerce et le transport », qui fera l’objet d’un prochain bulletin.

Les réformes fédérales proposées s’appuient sur le régime d’examen des projets prévu par la Loi sur l’évaluation d’impact et sur le nouveau régime de suivi rapide adopté l’année dernière dans le cadre de la Loi visant à bâtir le Canada. Si le Bureau des grands projets a été créé pour accélérer la mise en œuvre d’un certain nombre de projets d’intérêt national, la plupart des réformes proposées dans le Document de travail s’appliqueraient de manière plus générale à tous les projets soumis à l’examen et à l’approbation au niveau fédéral.

Ce que vous devez savoir

• Ces réformes faciliteraient la création de zones économiques fédérales couvrant des domaines (qui restent à définir) comme les corridors de transport, les réseaux de télécommunications, la production et la transmission d’énergie, ainsi que les régions industrielles. Dans le cadre de cette proposition, le Cabinet aurait le pouvoir de décider que certaines activités de développement menées dans des zones précises sont préapprouvées, sous réserve des conditions propres à chacun des projets. Ce concept serait « permis » par le processus en place pour les évaluations régionales prévues par la Loi sur l’évaluation d’impact.
• Un échéancier d’approbation accéléré serait mis en place pour toutes les approbations de projets fédéraux : un an pour que le promoteur finalise ses études et rassemble les informations nécessaires, suivi d’un délai maximal d’un an supplémentaire pour l’ensemble du processus décisionnel fédéral.
• Un centre des consultations Couronne-Autochtones serait créé à l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) afin de garantir que chaque groupe autochtone touché par un grand projet soit consulté dans le cadre d’un seul processus de consultation coordonné propre à chaque projet.
• Les réformes proposées viseraient à consolider le processus décisionnel fédéral à l’égard des grands projets. Bien que les évaluations de projets et l’examen à l’égard des permis continuent de relever de plusieurs ministères et organismes, les modifications proposées permettraient la délivrance d’un seul document de décision fédérale regroupant l’ensemble des décisions fédérales nécessaires pour aller de l’avant avec un projet. En outre, certains projets supervisés par la Régie de l’énergie du Canada et la Commission canadienne de sûreté nucléaire ne feraient plus l’objet d’une évaluation distincte au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact.

Zones économiques fédérales

Dans ce qui semble s’inspirer des zones économiques spéciales de l’Ontario annoncées l’année dernière, le gouvernement du Canada propose d’adopter une loi qui autoriserait la création de « zones économiques fédérales », qui seraient « définies » au moyen d’évaluations régionales. Tout comme dans la Loi visant à bâtir le Canada, le Conseil des ministres aurait le pouvoir de « préapprouver » certains développements dans ces zones géographiques précises, sous réserve des conditions propres à chacun des projets. Les zones couvriraient des domaines comme les corridors de transports, les réseaux de télécommunications, de production et de transmission d’énergie, ainsi que les régions industrielles.

Ce concept semble s’appuyer sur le processus en place, mais peu utilisé, des évaluations régionales prévues par la Loi sur l’évaluation d’impact, qui consiste à examiner les effets des activités passées, existantes et/ou futures dans une région donnée afin de favoriser une compréhension globale des effets cumulatifs à l’échelle régionale et d’offrir des occasions précoces de mobilisation des peuples autochtones, du public, de l’industrie et des autres parties prenantes. Compte tenu de l’évolution récente des évaluations régionales, si celles-ci doivent servir de condition préalable à la désignation d’une zone économique, il sera essentiel, pour en garantir une mise en œuvre efficace, de concevoir un processus d’examen à la fois efficace, rigoureux et suffisamment consultatif.

Étant donné l’accueil mitigé qu’a reçu jusqu’à présent la variante ontarienne des zones économiques, il est également raisonnable de s’attendre à ce que les zones économiques fédérales ou les évaluations régionales sur lesquelles elles reposent fassent l’objet de contestations judiciaires, ce qui pourrait ralentir les processus concernés et engendrer de l’incertitude.

Mise en œuvre des échéanciers d’approbation

En réponse aux critiques de longue date selon lesquelles les processus fédéraux d’examen des projets et d’octroi de permis sont trop longs, les réformes proposent d’officialiser l’échéancier accéléré mis en place l’année dernière par le gouvernement Carney. Les réformes prévoient notamment que le promoteur disposera d’une période d’un an pour finaliser et soumettre les études et les renseignements requis, suivie d’une autre période d’un an maximum pour l’ensemble du processus décisionnel fédéral. La période d’examen gouvernemental d’un an débuterait à l’étape de l’« avis de début des travaux », si une évaluation d’impact est requise, ou à l’étape du « plan de permis » si aucune évaluation d’impact n’est requise. Un nouveau coordonnateur fédéral des évaluations au sein de l’AEIC veillerait à ce que les évaluations d’impact et les demandes de permis soient examinées simultanément et demeurent sur la bonne voie en vue de respecter les échéanciers.

Le Document de travail souligne que les promoteurs pourront se voir accorder plus de temps au besoin pour un permis particulier, sans toutefois donner de précision sur les mécanismes de prolongation. Bien qu’il s’agisse d’une mesure d’adaptation raisonnable, les mécanismes de suspension des délais ont, par le passé, occasionné des retards importants et doivent donc être élaborés avec un soin particulier. Comme pour plusieurs autres éléments des réformes proposées, les modalités de mise en œuvre sont déterminantes.

Quoi qu’il en soit, cette proposition représente une accélération marquée par rapport à l’objectif de cinq ans pour les évaluations d’impact et la délivrance de permis pour un projet (deux ans pour les projets ne nécessitant pas d’évaluation d’impact), que le gouvernement précédent s’était engagé à respecter d’ici 2024¹.

À ce stade de la proposition, on ne sait pas encore exactement quels permis fédéraux seront concernés par ce nouvel échéancier accéléré. Le Document de travail évoque brièvement des décisions visant à simplifier certains processus de délivrance de permis, notamment la restriction des types d’activités nécessitant un permis de navigation, l’assouplissement des permis de pêche et la mise en place, dans certains cas, d’exemptions aux exigences relatives aux espèces en péril.

Nouveau centre des consultations Couronne-Autochtones

Bien que la période d’examen gouvernemental d’un an ne modifie en rien l’obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones ou de satisfaire aux obligations en vertu des traités modernes, le gouvernement du Canada s’engage à mener des consultations plus précoces et mieux coordonnées. Depuis quelques années, le gouvernement fédéral s’appuie sur le principe consistant à confier le rôle de « coordonnateur des consultations de la Couronne » à un seul ministère ou organisme de réglementation, chargé de mener les consultations auprès des Autochtones au nom de l’ensemble du gouvernement fédéral. L’objectif est de réduire au minimum la nécessité de consultations parallèles menées par d’autres organismes fédéraux, ce qui permet d’alléger la charge pesant sur les groupes autochtones, de favoriser l’efficacité et de renforcer les partenariats avec les Autochtones dans le cadre des projets.

Dans ce qui semble être une évolution de ce rôle, le gouvernement propose d’établir, au sein de l’AEIC, un Centre des consultations Couronne-Autochtones, uniquement pour les grands projets, afin de garantir que chaque groupe autochtone susceptible d’être touché par un grand projet soit consulté dans le cadre d’un processus clair et coordonné propre à chaque projet. Le Centre des consultations Couronne-Autochtones apportera son soutien aux ministères et organismes fédéraux et assurera la coordination avec les initiatives de consultation menées par les provinces. Pour les projets menés dans les territoires, les consultations de la Couronne continueront d’être coordonnées par l’Agence canadienne de développement économique du Nord.

Le nouveau Centre vise notamment à répondre aux préoccupations liées aux procédures accélérées d’examen des projets soulevées par les consultations, qui ne manqueront toutefois pas de faire l’objet d’une surveillance accrue dans le cadre de cette nouvelle initiative.

Consolidation du processus décisionnel fédéral

Dans la continuité des efforts visant à rationaliser les processus administratifs fédéraux et à respecter les délais fixés, les réformes proposées comprennent plusieurs mesures visant à consolider le processus décisionnel fédéral à l’égard des grands projets. Cette approche vise à réduire le nombre de décisions et de décideurs, l’objectif étant, dans l’idéal, de confier la responsabilité du projet à une autorité de projet unique au sein de l’organisation fédérale possédant la plus vaste expertise.

Pour certains projets visés par le Règlement sur les activités concrètes, la ministre de l’Environnement délivrerait un seul document regroupant l’ensemble des décisions fédérales nécessaires pour aller de l’avant avec le projet. Tout comme le prévoit la Loi visant à bâtir le Canada, bien que les experts des différents ministères continuent d’examiner les projets, de formuler des recommandations quant aux conditions à respecter et d’assurer l’application de la loi, c’est la ministre de l’Environnement qui serait en dernier ressort responsable de la prise de décision, tant pour l’évaluation d’impact que pour la délivrance des permis concernés. Si la ministre de l’Environnement déterminait que les effets fédéraux négatifs d’un projet sont importants, une décision conjointe serait prise en collaboration avec un autre ministre responsable de ce secteur (par exemple, le ministre des Transports); les deux ministres pourraient également soumettre cette question au Cabinet.

En ce qui concerne les pipelines, les lignes de transmission d’électricité et les projets énergétiques extracôtiers², la Régie de l’énergie du Canada (REC) resterait l’autorité fédérale compétente et il ne serait plus nécessaire de réaliser des évaluations d’impact distinctes. Pour les pipelines avec de longues emprises, le Cabinet déciderait si le projet est dans l’intérêt du public et pourrait rendre sa décision avant même que la Commission de la REC n’ait effectué son examen des conditions et de l’itinéraire détaillé. Pour les projets de moindre envergure, la Commission de la REC prendrait la décision définitive, et les délais pour ces décisions seraient réduits.

Dans le cas des projets nucléaires et d’uranium, la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) sera responsable de mener l’évaluation d’impact et de déterminer si le projet aura des impacts fédéraux négatifs importants. Si les répercussions sont jugées importantes, le projet serait renvoyé au Cabinet afin qu’il prenne une décision dans l’intérêt public. Pour les projets actuellement en phase de planification, le processus décisionnel sera transféré à la CCSN. Pour les projets déjà en cours d’évaluation d’impact, ou si le promoteur le souhaite, ceux-ci feront l’objet d’un examen par l’AEIC. Compte tenu de l’engagement pris en avril par le gouvernement du Canada d’élaborer une nouvelle stratégie pour l’énergie nucléaire, le Document de travail fait également référence à un examen plus large du cadre applicable aux projets nucléaires.

Prochaines étapes

Le Bureau du Conseil privé mène actuellement une consultation sur les propositions contenues dans le Document de travail et invite les intervenants à soumettre leurs commentaires par écrit à engagement@pco-bcp.gc.ca d’ici le 7 juin. Les peuples et groupes autochtones auront la possibilité de présenter des observations écrites, d’assister à des séances d’information et de participer à d’autres rencontres afin d’approfondir les échanges. Le gouvernement du Canada devrait ensuite présenter un projet de loi.