Participation des communautés autochtones et la réussite des grands projets au Canada

 
L’une des missions fondamentales du gouvernement fédéral est d’accélérer la réalisation des grands projets. Le budget 2025 définit en détail comment le gouvernement compte accélérer les projets d’intérêt national, tout en « assurant le respect des droits des peuples autochtones et en créant des occasions pour les Autochtones de profiter des retombées économiques des grands projets ». Bien que de plus amples renseignements sur l’objectif de réalisation de grands projets d’immobilisations dans l’ensemble du pays soient présentés dans notre précédent article sur le budget 2025, en ce qui concerne les initiatives découlant du Budget susceptibles d’avoir une incidence sur le nombre de grands projets avec une composante de prise de participation des Autochtones :

• La création du Bureau des grands projets (« BGP ») du Canada, en août 2025, s’accompagnait de la constitution du Conseil consultatif autochtone (« CCA »). Les membres du CCA sont issus des communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis, des communautés assujetties à un traité moderne et des communautés autonomes gouvernementales. Le CCA appuie le BGP en veillant à ce que la participation économique des Autochtones fasse partie intégrante des grands projets proposés au Canada.
• Le gouvernement fédéral a doublé l’enveloppe du Programme de garantie de prêts pour les Autochtones de 5 à 10 milliards de dollars afin de permettre à un plus grand nombre de communautés autochtones de participer au capital de grands projets.

Éléments à prendre en considération pour structurer les partenariats de participation avec les Autochtones

Les partenariats de participation permettent tant aux communautés autochtones qu’aux promoteurs de projets de tirer des bénéfices en harmonisant les priorités et les incitatifs dans le cadre du développement et de l’exploitation des projets. Pour les communautés autochtones, le cadre de gouvernance mis en place par l’entremise de la participation financière peut aussi leur permettre, de même qu’à leurs membres, d’avoir une influence sur les décisions d’affaires qui les concernent, ainsi que la possibilité d’influencer et de tirer parti de la réalisation des projets.

Nous examinons ci-dessous plusieurs éléments importants que doivent prendre en considération les promoteurs qui négocient des partenariats de participation avec les communautés ou les entités autochtones.

Protocoles autochtones

Dans le cadre de la négociation des ententes de participation, les promoteurs doivent s’assurer d’adopter des moyens culturellement respectueux de faire participer les communautés autochtones, lesquels sont souvent décrits dans des protocoles ou des lois traditionnelles qui leur sont propres. En observant ces pratiques, on peut instaurer le climat de confiance et de respect indispensables à un partenariat fructueux.

Financement

Il faut souvent faire preuve de créativité pour déterminer comment sera géré le financement du capital sur toute la durée du projet, étant donné que l’accès au capital peut être un obstacle à la participation économique des Autochtones. Ainsi, les promoteurs ne doivent pas seulement réfléchir à l’investissement initial, mais également à la manière dont l’investissement sera financé, ainsi qu’aux recours possibles dans les cas où un partenaire, autochtone ou non, aurait un problème de financement. Voici quelques exemples de solutions créatives :

• traiter les appels de fonds destinés à l’entretien différemment des appels de fonds destinés à la croissance, ce qui permettrait à certains partenaires (autochtones ou non) d’avoir plus de souplesse pour décider de participer à certains projets de croissance en fonction du total des capitaux requis;
• augmenter la durée des appels de fonds afin de laisser suffisamment de temps aux partenaires autochtones pour obtenir du financement auprès de tiers, le cas échéant;
• prévoir des mécanismes qui permettraient au promoteur de financer tout ou partie des appels de fonds du partenaire autochtone, en son nom, dans les cas où ce dernier ne serait pas en mesure d’assurer lui-même sa part du financement, notamment par un prêt à faible taux d’intérêt qui pourrait être remboursé par un transfert des distributions ou des dividendes ou d’autres mécanismes de financement similaires, et/ou;
• constituer un fonds de réserve en prévision d’éventuels appels de fonds futurs.

De telles solutions devront être examinées en fonction des aspects économiques globaux du projet sous-jacent et de leur impact potentiel sur les attentes des partenaires en matière de flux de trésorerie.

Gouvernance

Il peut s’avérer nécessaire de trouver un juste équilibre entre la volonté des promoteurs de conserver le contrôle opérationnel du projet et celle des groupes autochtones concernés qui, comme tout investisseur qui acquiert une participation dans un projet, peuvent s’attendre à avoir un droit de vote sur les décisions importantes en fonction de leur participation globale. Les promoteurs doivent s’assurer de bien comprendre l’étendue des droits de gouvernance qui seront attendus en fonction des capitaux proposés. Outre la question des droits de gouvernance, les promoteurs doivent réfléchir à la manière dont ils parviendront à s’entendre avec leurs partenaires autochtones sur les questions de développement et d’exploitation du projet, que ce soit en offrant au partenaire autochtone davantage des droits en matière de communication d’informations pendant la durée de vie du projet, en intégrant un comité consultatif autochtone au projet ou par d’autres moyens.

À quoi s’attendre pour l’avenir?

Le développement et l’exploitation de grands projets au Canada devraient dorénavant aller de pair avec des partenariats de participation avec les Autochtones. On observe actuellement un intérêt accru pour les projets d’infrastructures partout au pays, et de nouveaux outils et programmes sont en cours d’élaboration pour donner aux communautés autochtones les moyens d’investir dans ces projets. Pour en savoir plus sur la structuration de partenariats de participation avec les Autochtones, communiquez avec un membre de la pratique Droit autochtone de Torys.