Lignes directrices de la Cour suprême sur la liberté de circulation et l’interprétation bilingue de la Charte

La Cour suprême a rendu sa première décision concernant une contestation constitutionnelle de mesures d’urgence liées à la COVID-19. Elle a conclu que l’interdiction temporaire imposée par Terre-Neuve-et-Labrador aux non-résidents d’entrer dans la province portait atteinte aux droits à la liberté de circulation et d’établissement protégés par la Charte, mais qu’elle était justifiée en vertu de l’article premier dans le contexte de la pandémie. Compte tenu des différences notables entre les textes anglais et français de la Charte, la Cour a saisi cette occasion pour fournir des indications sur l’interprétation bilingue de la Charte. Elle a statué que les règles habituelles d’interprétation bilingue des lois ne s’appliquent pas à l’interprétation bilingue de la Charte, qui doit se concentrer sur une protection large des droits garantis par la Charte.

Ce que vous devez savoir

• La liberté de circulation interprovinciale est protégée par les paragraphes 6(1) et (2) de la Charte. Le droit de circuler librement partout au Canada, ce qui comprend le droit de traverser les frontières provinciales, est garanti aux citoyens canadiens et aux résidents permanents.
• Les circonstances extraordinaires du début de la pandémie justifiaient l’atteinte au droit limitée. La Cour a conclu à l’unanimité que les restrictions de déplacement imposées par Terre-Neuve-et-Labrador portaient atteinte au droit à la liberté de circulation des Canadiens, mais que cette atteinte était justifiée en tant que mesure adaptée et fondée sur des données probantes visant à protéger la population de la province contre la propagation de la COVID-19.
• Méthode distincte d’interprétation bilingue de la Charte. Compte tenu des différences entre les versions anglaise et française de l’article 6 des de la Charte, la Cour s’est penchée sur la manière d’interpréter les droits protégés par la Charte dans un contexte bilingue. Elle a statué que les règles habituelles d’interprétation des lois ne s’appliquent pas à l’interprétation bilingue des droits protégés par la Charte. L’interprétation de la Charte exige plutôt une approche téléologique qui consiste à privilégier les intérêts protégés au moyen d’une interprétation large, libérale et généreuse éclairée par les versions française et anglaise du texte.

Contexte : Les restrictions de déplacement imposées par Terre-Neuve-et-Labrador pendant la COVID

Au printemps 2020, au plus fort de la pandémie, Terre-Neuve-et-Labrador a imposé une interdiction généralisée d’entrer dans la province aux non-résidents, sous réserve de quelques exceptions limitées. Il s’agissait de l’une des mesures les plus strictes adoptées par un gouvernement provincial pour limiter la propagation du virus. À l’époque, Kimberley Taylor résidait en Nouvelle-Écosse, mais ses parents vivaient à Terre-Neuve. Lorsque sa mère est décédée le 5 mai, Mme Taylor a demandé une dérogation aux restrictions de déplacement afin d’assister aux funérailles et d’être avec sa famille. Sa demande a d’abord été rejetée, mais elle a obtenu gain de cause après avoir demandé un réexamen et, le 16 mai, elle a obtenu l’autorisation d’entrer dans la province. Malgré cela, Mme Taylor, appuyée par l’Association canadienne des libertés civiles, a contesté les restrictions de déplacement pour violation de son droit de circuler garanti par les paragraphes 6(1) et 6(2)(a) de la Charte.

Ce que prévoit l’article 6

L’article 6 de la Charte garantit certains droits de circulation. Le paragraphe 6(1) garantit à tout citoyen canadien « le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir ». Le paragraphe 6(2)(a) garantit à tout citoyen canadien et à toute personne ayant le statut de résident permanent le droit « de se déplacer dans tout le pays et d’établir leur résidence dans toute province ». Étant donné que l’article 6 n’a pas fait l’objet d’un examen approfondi par les tribunaux, l’une des questions centrales dans l’affaire Taylor était la question de savoir s’il garantit aux citoyens et aux résidents permanents le droit de circuler librement dans tout le Canada.

Historique procédural

Le juges saisis de la demande a conclu que les mesures relatives au déplacement portaient effectivement atteinte au droit à la « liberté de circulation » de Mme Taylor en vertu du paragraphe 6(1), mais pas en vertu du paragraphe 6(2)(a). Cependant, cette atteinte était justifiée au regard de l’article premier afin de préserver la santé des résidents de Terre-Neuve-et-Labrador et d’empêcher des décès supplémentaires dans les « circonstances sans précédent » de la pandémie de COVID-19, compte tenu de l’incertitude scientifique à ce moment-là.

Lorsque l’affaire a été portée devant la Cour d’appel en juin 2023, les restrictions de déplacement avaient été levées. La Cour a refusé de statuer sur le bien-fondé de la contestation et a rejeté le pourvoi au motif qu’il était théorique.

L’interprétation de l’article 6 par la Cour suprême

Dans Taylor c.Terre-Neuve-et-Labrador¹, la Cour suprême s’est penchée pour la première fois sur la question de savoir si l’article 6 garantit le droit de se déplacer librement entre les provinces, sans égard au but du déplacement. La Cour a répondu « oui », bien qu’elle se soit divisée en trois camps quant aux motifs. La majorité (les juges Karakatsanis et Martin, appuyés par les juges Côté, O’Bonsawin et Moreau) a statué que le droit des citoyens et des résidents permanents de se déplacer librement dans tout le Canada, y compris d’une province à l’autre, est protégé à la fois par le paragraphe 6(1) et 6(2)(a). Les juges Kasirer et Jamal (le juge en chef Wagner étant du même avis) auraient conclu que le paragraphe 6(1) protège les droits liés à la circulation internationale des citoyens canadiens, tandis que le paragraphe 6(2)(a) protège la liberté de circulation interprovinciale des citoyens et des résidents permanents dans l’ensemble du Canada. Quant à lui, le juge Rowe a identifié le paragraphe 6(1) comme étant la seule source de ces droits.

Tous les juges ont convenu que les restrictions de déplacement imposées par Terre-Neuve contrevenaient à l’article 6, mais ils ont estimé que cette violation était justifiée en vertu de l’article premier. En effet, les restrictions constituaient un élément raisonnable d’une intervention gouvernementale globale face à la pandémie, en particulier à ses débuts. Par ailleurs, la population de Terre-Neuve-et-Labrador était particulièrement vulnérable à la COVID-19 et la province disposait d’une faible capacité à fournir des soins médicaux en cas de propagation de grande envergure de la maladie. Les avantages de sauver des vies et de protéger la santé l’emportaient donc sur les limites temporaires à la libre circulation.

Interprétation bilingue de la Charte

Une question particulière s’est posée dans Taylor en raison des différences notables entre les textes français et anglais de l’article 6. Ceci a permis à la Cour de fournir des lignes directrices indispensables sur l’interprétation bilingue de la Charte.

L’interprétation bilingue des lois est une pratique courante, car une grande partie de la législation canadienne est bilingue. De fait, toutes les lois fédérales et la majorité des lois provinciales sont promulguées dans les deux langues officielles. Le point de départ pour interpréter les lois bilingues est le principe que les deux versions sont des déclarations également authentiques de l’intention législative. Il en va de même pour la Charte. L’article 57 de la Loi constitutionnelle de 1982 le stipule sans ambiguïté : « Les versions française et anglaise de la présente loi ont également force de loi ».

En règle générale, l’interprétation bilingue des lois vise à trouver le sens « commun » le plus restreint des deux versions (s’apparentant au plus petit dénominateur commun). Ce sens est écarté seulement s’il est incompatible avec l’objet et le contexte de la loi. L’objectif est de déterminer l’intention du législateur.

Toutefois, la Charte n’est pas une loi ordinaire. Comme il ressort clairement des motifs majoritaires dans Taylor, « l’interprétation de la Charte est tout à fait différente de l’interprétation des lois »². En effet, la Charte « est rédigée en prévision de l’avenir ». Comme un « arbre vivant », elle doit être « susceptible de croître et de se développer à l’intérieur des limites naturelles »³. L’interprétation de la Charte ne consiste donc pas à déterminer l’intention du législateur : les droits protégés par la Charte visent plutôt à protéger des intérêts personnels généraux contre l’intervention de l’État. L’interprétation bilingue de la Charte nécessite donc une approche différente.

En ce qui concerne la Charte, les tribunaux doivent faire la lecture conjointe des deux formulations linguistiques pour mieux protéger les intérêts qui sous-tendent le droit en litige. Le point de départ est le texte de la Charte, qui est « le premier indicateur de la portée du droit » et qui oriente vers d’autres indicateurs de l’objet⁴. Lorsqu’il y a une différence apparente entre les deux versions du texte, soit qu’ils diffèrent, soient ambigus ou aient des portées divergentes, les deux versions éclairent l’objet. Lorsque les deux versions peuvent raisonnablement avoir plus d’un sens, elles sont simplement lues ensemble, chacune apportant nuances et substance aux intérêts protégés et à l’objet du droit en question. En revanche, s’il y a des divergences, les tribunaux doivent retenir l’interprétation qui protège le mieux le droit – qui sera généralement la plus large des deux.

La majorité a appliqué ces principes pour résoudre deux différences apparentes dans la portée des droits de scirculation entre les versions française et anglaise de l’article 6, concluant à chaque fois que le sens le plus large prévalait. Alors que la version anglaise du paragraphe 6(2)(a) pourrait être interprétée comme accordant un droit limité de circulation uniquement aux fins d’établissement de la résidence dans une province, la version française semble garantir le droit de circuler librement au Canada à toute fin. À l’inverse, le sous-titre anglais du paragraphe 6(2) reconnaît un droit général de se déplacer à toute fin, tandis que le sous-titre français suggère de mettre l’accent sur la résidence plutôt que sur le déplacement. Le libellé général de chaque version du texte a prévalu : la Cour a statué que l’alinéa 6(2)a) garantit un droit de se déplacer (right to move) absolu dans tout le pays.