Ontario proposes greenhouse gas emission performance standards

Ontario’s Ministry of the Environment, Conservation and Parks (MECP) has announced the next step in developing a provincial plan to address greenhouse gas (GHG) emissions. In particular, details have now been released on the performance standards which were first proposed in November 2018 in the Made-in-Ontario Environment Plan.¹

What you need to know

• The proposed industrial emission performance standards (EPS) are intended to substitute for the federal output-based pricing system (OBPS) under the Greenhouse Gas Pollution Pricing Act (GGPPA).
• Ontario plans to implement the EPS by summer 2019, covering GHG emissions as of January 1, 2019. The proposed EPS will:
  • at a minimum, apply to the sectors covered by the federal OBPS based on a mandatory emissions threshold of either 25,000 or 50,000 tCO₂e per year;
  • allow voluntary participation by facilities with annual emissions between 10,000 tCO₂e and the mandatory threshold; and
  • require regulated entities to meet their compliance obligations (i.e., the difference between a facility’s total emissions and annual limit) by reducing emissions or purchasing/using compliance units to cover emissions that exceed the limit.
• Ontario is considering whether to extend the EPS to additional sectors starting in 2020, such as institutions, thermal energy supply and greenhouse operators.
• The outcome of Ontario and Saskatchewan’s independent constitutional challenges to the GGPPA may have a significant impact on the implementation of the EPS. Ontario’s challenge will be heard by the Ontario Court of Appeal in April.² In the meantime, companies in covered sectors should familiarize themselves with the EPS proposal and pay particular attention to the methodologies for setting emission limits likely to apply to their facilities. Comments on the EPS proposal can be submitted through the Environmental Registry until March 29.³

Highlights of the proposed EPS

Scope of coverage

At a minimum, Ontario’s EPS will apply to the same sectors covered by the federal OBPS, including: cement, chemicals, power generation, food (i.e., sugar, corn milling), industrial, food and fuel ethanol, metal tubes and steel, lime, metal mining or milling, mineral products, natural gas liquids, natural gas transmission, non-ferrous metal smelting and refining, petroleum refineries, oilseeds processing, pulp and paper, upstream oil extraction and upgrading, and vehicle manufacturing.

Other sectors not covered by the federal OBPS could still incur costs as a result of the carbon levy portion of the GGPPA. While Ontario’s judicial challenge of the GGPPA is pending, the MECP is contemplating the addition of such sectors to the EPS program in 2020, including institutions, greenhouse operators, and providers of steam and thermal energy to industrial, commercial or institutional users.

The MECP is proposing a mandatory emissions threshold of either 25,000 or 50,000 tCO₂e per year, and a voluntary opt-in scheme for those facilities with emissions between 10,000 tCO₂e and the mandatory threshold. GHG emissions from both fixed processes (i.e., chemical or physical reactions not related to combustion) and non-fixed processes (i.e., combustion, fugitive and on-site mobile sources) will be covered by the EPS.

EPS framework

In effect, an EPS sets an annual emission limit relative to the historical emissions or emission intensity for a facility or sector. Where multiple facilities produce similar products, sector-based EPS would be derived from a weighted average emission intensity per unit of production, multiplied by a stringency factor to incent further efficiencies (see below).⁴ As currently proposed, this type of EPS would apply to the grey cement, petroleum refining and steel sectors. More sectors may be subject to this type of EPS as the proposal develops.

The MECP has also outlined EPS for electricity generation, thermal energy supply (i.e., generated outside of a regulated facility), and cogeneration, taking into account achievable levels of performance and efficiency. In particular, a stringency factor may not be imposed on electricity generation emissions, which are predominantly from gas-fired generators.

Where there is only one regulated facility in a sector or the adoption of sector-based EPS is not otherwise possible, the MECP is proposing the following alternative metrics: (i) facility-specific emission intensity, which is the preferred approach where feasible; (ii) energy use intensity, which reflects the amount of fuel used but does not recognize onsite emission reductions; and (iii) historical facility average emission limits, which are based on recent historical emissions instead of production or energy use.

In each case a stringency factor will be applied to incent further energy efficiencies and emission reductions. As shown in Table 1 below, the proposed stringency factors vary depending on emission intensity and trade exposure (EITE) as well as emission type (i.e., fixed process vs. non-fixed process). To minimize competitiveness impacts and reduce carbon leakage, lower stringency factors will apply to high EITE sectors and fixed process emissions, resulting in a lower annual emission limit; whereas fixed process emissions, which are harder to reduce, will be subject to less stringent requirements (i.e., through the use of a 100% stringency factor).

Table 1: Proposed stringency factors

Compliance obligations

To meet the applicable EPS, a regulated facility can reduce its GHG emissions or:

• purchase compliance units to cover any emissions above the EPS limit, at a price of $20 per tonne in 2019 and increasing to a maximum of $50 per tonne in 2022. These annual carbon prices match those under the GGPA; or
• acquire offset credits stemming from initiatives not regulated by the EPS, according to applicable offset protocols.

If a covered facility outperforms its EPS, it will receive compliance units for the portion of its emissions that are below the standard in a given year (subject to maximum caps in some circumstances), with the ability to bank these units for future use or trade them with other regulated facilities.

Once implemented, the EPS will apply to emissions as of January 1, 2019. Regulated facilities will be subject to reporting and verification requirements, including the submission of an annual compliance report.

Next steps

Public comments on the EPS proposal can be submitted until March 29. The Province plans to have the program in place by summer 2019, in advance of the obligations to submit compliance units for the first compliance period under the federal GGPPA. Of course, the development and implementation of the EPS may ultimately depend on the outcome of the constitutional challenges to the GGPPA.

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¹ See “Province unveils Made-in-Ontario Environment Plan.”

² See https://news.ontario.ca/ene/en/2019/02/statement-by-minister-rod-phillips-on-saskatchewans-challenge-to-the-federal-carbon-tax.html.

³ See https://ero.ontario.ca/notice/013-4551.

⁴ MECP’s proposal includes a methodology for assessing competitiveness and carbon leakage impacts, and Ontario sectors will be ranked according to the results of this assessment.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.