La déférence l’emporte : une décision relative au financement public des médicaments au Québec est maintenue selon la norme de contrôle de la décision raisonnable

Dans Avir Pharma inc. c. Ministre de la Santé et des Services sociaux¹, la Cour supérieure du Québec a rejeté une demande de pourvoi en contrôle judiciaire contestant le refus du ministre d’ajouter le Jorveza – un médicament utilisé pour traiter une maladie rare qui est commercialisé au Canada par Avir Pharma inc. (Avir) – à la liste des médicaments couverts par le régime général d’assurance médicaments du Québec.

Ce que vous devez savoir

• Ce jugement confirme que les tribunaux feront preuve d’une grande déférence à l’égard des décisions du gouvernement concernant le financement de la santé publique et les choix budgétaires. En outre, le refus d’inscrire un médicament sur la liste de médicaments ne constitue pas, en soi, une violation des droits protégés par la Charte.

Contexte

En vertu de l’article 60 de la Loi sur l’assurance médicaments², le ministre de la Santé et des Services sociaux du Québec (le « Ministre ») doit dresser et de mettre à jour périodiquement, par règlement, la liste des médicaments dont le coût est garanti par le régime général d’assurance médicaments du Québec (la « Liste »).

En 2019, le Jorveza a été approuvé par Santé Canada pour le traitement de l’œsophagite à éosinophiles chez l’adulte, une pathologie rare qui a un impact majeur sur la qualité de vie des personnes touchées et pour laquelle aucun autre traitement n’avait été approuvé au Canada.

Avir a demandé au Ministre d’ajouter le Jorveza à la Liste (ce qui aurait obligé la Régie de l’assurance maladie du Québec et les assureurs privés à couvrir ce médicament). La décision du Ministre d’inscrire un médicament sur la Liste doit tenir compte des recommandations formulées par l’Institut national d’excellence en santé et en services sociaux (INESSS) et des négociations avec l’Alliance pancanadienne pharmaceutique (APP).

• L’INESSS est une personne morale, mandataire de l’État, instituée par le législateur québécois. En vertu de sa loi constitutive³, l’INESSS a pour mission de promouvoir l’utilisation efficace des ressources dans le secteur de la santé et des services sociaux et de faire des recommandations au Ministre dans le cadre de la mise à jour de la Liste.
• L’APP est une organisation issue de la collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Elle a été créée pour renforcer le pouvoir de négociation avec les fabricants pharmaceutiques. L’APP négocie le prix des médicaments avec leurs fabricants. Ces négociations peuvent mener à la conclusion d’une lettre d’intention. Toutefois, si les négociations échouent, le fabricant ne dispose d’aucun recours. Il peut seulement présenter une nouvelle proposition.

En avril 2021, l’INESSS a transmis un avis au Ministre recommandant que le Jorveza soit inscrit à la Liste, à condition qu’il y ait une atténuation du fardeau économique, c’est-à-dire sous réserve d’une réduction de prix à être négociée entre Avir et l’APP.

Des négociations ont ensuite eu lieu entre Avir et l’APP, mais ont finalement échoué. En conséquence, aucune lettre d’intention n’a été signée avec l’APP concernant le Jorveza, et aucune des provinces participantes, dont le Québec, n’a conclu d’entente d’inscription avec Avir pour le remboursement du Jorveza.

À la suite de cet échec, le Ministre n’a pas donné suite à la demande d’inscription du Jorzeva, car la réserve formulée par l’INESSS concernant une réduction de prix n’a pas été satisfaite. Le Ministre n’a pas rendu de décision formelle.

Avir, appuyée par deux personnes atteintes d’œsophagite à éosinophiles, a déposé une demande de pourvoi en contrôle judiciaire du refus du Ministre d’inscrire le Jorzeva à la Liste, en faisant valoir que (i) la décision du Ministre porte atteinte au droit fondamental à la vie et à la sécurité de la personne en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec; (ii) la décision du Ministre est déraisonnable; et (iii) le rôle attribué à l’APP a vicié le processus décisionnel du Ministre.

Le droit à la vie et à la sécurité de la personne

Les demandeurs ont fait valoir que le fait de ne pas inscrire le Jorveza sur la Liste porte atteinte au droit à la vie et à la sécurité des personnes qui souffrent d’œsophagite à éosinophiles sans avoir les moyens financiers de se procurer ce médicament à son plein prix. Après avoir examiné cette décision selon la norme de contrôle de la décision raisonnable, le Tribunal a rejeté cet argument.

Les demandeurs ont plaidé que l’article 7 impose au gouvernement une obligation positive d’allouer un seuil minimal de ressources au financement public des médicaments. Toutefois, le Tribunal a souligné que l’article 7 protège les individus contre les atteintes de l’État au droit à la vie et à la sécurité de la personne. Il n’impose pas au gouvernement d’obligation positive de prendre des mesures précises pour promouvoir la vie ou la sécurité de la personne (y compris quant à un seuil minimal de services de santé). De plus, cette décision reposait sur de nombreux facteurs polycentriques, notamment des préoccupations budgétaires et politiques. Or, les tribunaux sont « mal outillés » pour s’immiscer dans de telles questions. Enfin, se référant à l’arrêt de la Cour suprême dans Doré c. Barreau du Québec (2012 CSC 12), le Tribunal a statué que la décision était raisonnable : les garanties prévues par la Charte sont intrinsèquement prises en compte dans le régime législatif, qui vise à promouvoir la santé et la sécurité en assurant à l’ensemble de la population du Québec un accès raisonnable aux médicaments, dans un contexte de ressources limitées.

Analyse de la raisonnabilité de la décision du Ministre

Les demandeurs ont également contesté la raisonnabilité de la décision du Ministre en vertu du droit administratif.

Les demandeurs ont plaidé que le refus du Ministre d’ajouter le Jorveza à la Liste était déraisonnable, car il a mené à un résultat qui contraire à l’objet et à l’esprit de la loi en portant atteinte à l’intérêt des personnes qu’elle vise à protéger. De plus, Avir a plaidé qu’elle a satisfait à la condition de l’atténuation du fardeau économique requise par l’INESSS.

Le procureur général du Québec conteste ce point, soutenant que c’est justement parce que cette condition n’a pas été satisfaite que le Ministre a refusé d’ajouter le Jorveza à la Liste.

Le Tribunal a estimé que le processus décisionnel prévu, y compris les étapes impliquant l’APP, avait été scrupuleusement respecté. Les demandeurs n’ont pas démontré en quoi la conclusion selon laquelle la condition de l’atténuation du fardeau économique n’était pas satisfaite était erronée ou, à tout le moins, déraisonnable.

Le Tribunal a en outre souligné que le pouvoir exécutif dispose d’un pouvoir discrétionnaire très étendu en matière de gestion des fonds publics. Les tribunaux ne devraient pas s’immiscer dans l’exercice de ce pouvoir. Le cadre actuel, destiné à assurer à la population du Québec un accès raisonnable et équitable – mais non illimité – aux médicaments, ne comporte aucune garantie de succès pour toutes les demandes d’ajout d’un médicament à la Liste.

Légalité du rôle de l’Alliance pharmaceutique pancanadienne

Les demandeurs ont également fait valoir que l’intervention de l’APP entravait l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre.

S’appuyant sur les principes établis par la Cour d’appel dans Janssen⁴, le Tribunal a conclu que l’implication de l’APP ne constituait pas une délégation illégale par le Ministre de son pouvoir ni une abdication de ce pouvoir. Le Ministre, agissant dans l’intérêt public, peut rechercher le meilleur rapport de force possible en s’associant avec d’autres provinces dans ses négociations, ce qui est précisément le but de l’APP.

Le Tribunal a toutefois souligné que la présente affaire avait ceci de particulier que la décision finale du Ministre dépendait de l’issue des négociations entre le fabricant et l’APP. Toutefois, selon le cadre juridique établi par le législateur en vertu de la Loi sur l’assurance médicaments, le pouvoir du Ministre de dresser et de mettre à jour la Liste peut légitimement comporter une négociation, dont l’issue peut être un succès ou un échec.

Le cadre du processus de l’APP oblige en effet les fabricants à participer à une négociation concertée avec les régimes publics pour pouvoir accéder à leurs listes de médicaments. Le Tribunal a souligné que le Ministre ne négociera pas d’entente d’inscription avec un fabricant si les négociations avec l’APP n’ont pas mené à la conclusion d’une lettre d’intention.

Le Tribunal a en outre estimé qu’il n’y avait aucun fondement permettant un contrôle judiciaire de la conduite interne des négociations elles-mêmes. Tout en rappelant que rien ne garantit le succès des négociations impliquant un fabricant et l’APP, le Tribunal a conclu que les demandeurs n’avaient pas démontré l’illégalité de l’approche ou du processus décisionnel du Ministre.

Conclusion

En somme, le Tribunal a rejeté tous les moyens soulevés par les demandeurs. La décision du gouvernement était raisonnable.

Cette affaire illustre une approche pouvant être adoptée par les tribunaux dans le cadre du contrôle judiciaire de décisions relatives au financement. Reste à voir si les demandeurs ont l’intention de porter cette affaire en appel et si cette approche sera adoptée à l’avenir par d’autres tribunaux canadiens.