Le budget 2025 selon Torys : propositions pour les institutions financières fédérales de petite et moyenne taille

Le budget 2025 a annoncé la première phase d’un plan visant à accroître la concurrence, l’innovation et l’efficacité dans le secteur financier canadien. Un grand nombre des mesures que nous avions recommandées dans notre bulletin de 2023 intitulé « 2025 review of the financial sector statutes: proposed changes for consideration » (le « bulletin de 2023 ») ont été adoptées, et nous remercions le gouvernement pour ses efforts continus à cet égard. Dans le présent article, nous mettons en lumière des mesures proposées dans le budget 2025 qui sont pertinentes pour nos clients du secteur financier.

Coopératives de crédit fédérales

Le budget 2025 propose de modifier la Loi sur les banques, la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada et la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada afin qu’il soit plus facile pour les coopératives de crédit fédérales de prendre de l’expansion, par fusion ou par acquisition d’actifs, et qu’il soit plus facile pour les coopératives de crédit provinciales d’adhérer au cadre fédéral, y compris en ayant la marge de manœuvre nécessaire au maintien de leurs activités de crédit-bail automobile à titre permanent.

Nous demandons depuis quelque temps des changements visant à améliorer la compétitivité des coopératives de crédit (voir notre bulletin de 2023, ainsi que les bulletins intitulés « Breaking down the barriers to interprovincial provision of financial » et « Réduire les obstacles réglementaires dans le secteur des services financiers ») et nous sommes impatients d’examiner les modifications législatives une fois qu’elles seront publiées. Il est encourageant de constater que le gouvernement fédéral a fait des coopératives de crédit fédérales une de ses priorités, mais sans l’appui des provinces, certaines des modifications proposées risquent de ne pas aboutir à des changements concrets. Par exemple, la plupart des lois provinciales sur les coopératives de crédit devront également être modifiées afin de permettre aux coopératives de crédit provinciales de vendre leurs actifs à une coopérative de crédit fédérale en contrepartie de l’émission de parts sociales de la coopérative fédérale aux membres de la coopérative provinciale. 

Le budget 2025 fait également référence à l’intention du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) de consulter les institutions prêteuses de petite et moyenne taille au sujet des modifications qui pourraient être apportées aux normes de fonds propres pour leur permettre d’être plus concurrentielles. Nous nous réjouissons de cette occasion et avons quelques suggestions à offrir :

• Comme nous l’avons indiqué dans notre bulletin intitulé « Should OSFI rethink AT1 capital requirements, particularly for federal credit unions? », nous pensons que le BSIF devrait supprimer l’exigence des autres éléments de fonds propres de catégorie 1 pour les banques canadiennes de petite et moyenne taille (en particulier les coopératives de crédit fédérales) et la remplacer par des fonds propres de catégorie 2 (à l’instar de ce qu’a fait l’Australian Prudential Regulatory Authority). À notre avis, les autres éléments de fonds propres de catégorie 1 ne seraient vraisemblablement jamais utilisés en pratique pour absorber les pertes sur une base de continuité d’exploitation. En outre, un tel remplacement permettrait aux coopératives de crédit fédérales de mobilier du capital réglementaire disponible admissible plus efficacement et économiquement qu’elles ne peuvent le faire actuellement.
• Nous soutenons que le ratio minimal de fonds propres pour les coopératives de crédit fédérales qui disposent de fonds propres de catégorie 1 sous forme d’actions ordinaires (fonds propres CET1) composés des parts sociales et des bénéfices non répartis et qui ne prévoient pas l’objet de distributions de fonds propres devrait être inférieur au ratio minimal de 10,5 % (le ratio minimal de fonds propres de Bâle III de 8 % plus une réserve de conservation des fonds propres de 2,5 % qui ne peut être constituée que de fonds propres CET1). Les distributions de fonds propres font l’objet de restrictions lorsque le niveau de fonds propres d’une institution tombe en dessous de la fourchette de la réserve de conservation, mais comme la plupart des coopératives de crédit ne disposent pas d’une quantité importante de capital sous forme de fonds propres qui doivent être distribués, il y a un bon argument pour justifier que ces coopératives de crédit fédérales ne devraient pas être tenues de conserver une réserve de 2,5 % (ou à tout le moins, le BSIF devrait songer à fixer les cibles établies aux fins de surveillance de l’institution au ratio minimal de Bâle III, ou près de celui-ci).
• Le BSIF devrait également envisager de modifier les ratios minimaux de levier de fonds propres pour les petites institutions en fonction du total des fonds propres afin qu’il y ait un changement concret. Les normes de fonds propres fondées sur les risques ont toujours été les principales exigences de fonds propres à respecter pour les institutions de dépôt, et le ratio de levier était destiné à être un test de capital supplémentaire (en d’autres termes, un test de vérification qui n’était pas destiné à être une limite contraignante). Or, nous doutons que ce soit toujours le cas. Avant la crise financière, le Canada, contrairement à beaucoup d’autres territoires, avait une contrainte de levier fondée sur le total des fonds propres, mais après la crise, le BSIF a imposé un ratio de levier minimum qui était plus élevé que les 3 % des fonds propres de catégorie 1 imposés par Bâle III. Nous croyons comprendre que le BSIF a imposé un ratio de levier beaucoup plus conservateur, en particulier pour les petites institutions, qui est devenu dans de nombreux cas une limite contraignante. À notre avis, le fait de supprimer l’exigence des autres éléments de fonds propres de catégorie 1 pour permettre l’utilisation d’une plus grande quantité de fonds propres de catégorie 2 constituerait un changement plutôt mineur, sans incidence sur l’approche du BSIF en ce qui concerne le ratio de levier.
• Les normes relatives aux fonds propres d’urgence en cas de non-viabilité (FPUNV) devraient être supprimées pour les coopératives de crédit fédérales. Après avoir discuté avec des banquiers d’affaires, nous comprenons que les modalités relatives aux FPUNV ajoutent inutilement au moins 100 points de base au coût des fonds propres des coopératives de crédit fédérales. La conversion en FPUNV sera probablement toujours sensée pour une banque d’importance systémique intérieure (BISi), étant donné la quantité de dettes pouvant faire l’objet d’une recapitalisation interne, et même pour une institution qui n’est pas une BISi (autre qu’une coopérative de crédit fédérale) si un acheteur est disposé à acquérir l’ensemble des actions et s’il souhaite que l’échelle de fonds propres existante soit convertie en actions ordinaires afin de pouvoir facilement acquérir toutes les actions. Mais la conversion en FPUNV sera vraisemblablement toujours un non-sens pour une coopérative de crédit fédérale, car les parts sociales demeureront en circulation et donneront le droit d’élire le conseil d’administration et d’approuver les opérations fondamentales. De plus, comme nous l’avons indiqué dans notre bulletin intitulé « Should OSFI rethink AT1 capital requirements, particularly for federal credit unions? », nous ne pouvons imaginer aucune situation où le déclenchement d’une conversion en FPUNV à l’égard d’une coopérative de crédit fédérale permettrait au surintendant de formuler une opinion selon laquelle il serait raisonnablement probable que la viabilité de la coopérative de crédit serait rétablie après la conversion. Au contraire, l’institution fusionnerait avec une autre coopérative de crédit fédérale ou serait simplement liquidée en vertu de la Loi sur les liquidations et les restructurations du Canada.
• Comme nous l’avons mentionné dans notre bulletin « Réduire les obstacles réglementaires dans le secteur des services financiers », le BSIF devrait simplifier l’examen de la prorogation fédérale en tenant compte du fait qu’une coopérative de crédit provinciale pourrait avoir exercé des activités depuis des décennies et serait déjà soumise aux normes de réglementation et de surveillance provinciales (qui, dans de nombreuses provinces, suivent généralement celles du BSIF). Les dispositions législatives relatives à la constitution et à la prorogation n’ont pas changé depuis plus de 30 ans (hormis l’ajout de la notion de coopérative de crédit fédérale il y a environ 15 ans), mais les délais se sont allongés (dans les années 1990, les institutions étaient constituées ou prorogées au régime fédéral entre neuf et douze mois alors que, selon les demandes récentes, la prorogation au régime fédéral peut prendre entre cinq et sept ans). En outre, nous ne croyons pas que le nombre de coopératives de crédit fédérales doive être limité à quelques-unes. Par exemple, nous savons qu’au Royaume-Uni, la Prudential Regulatory Authority réglemente toutes les coopératives de crédit (peu importe leur taille).

Exigence de flottant/caractérisation des grandes banques

Nous avons été heureux de constater que le budget 2025 propose de modifier la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurance et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt afin de hausser le seuil de capitaux propres pour l’exigence de 35 % en matière de détention publique, qui passerait de 2 G$ à 4 G$ (ce qui permettrait aux institutions financières de petite taille de prendre de l’expansion sans avoir à modifier leur structure de propriété), l’une des recommandations de notre bulletin de 2023. Toutefois, le seuil pour devenir une grande banque, qui est de 12 milliards de dollars depuis 2012, devrait également être relevé. Comme l’exigence de flottant, qui était initialement de 1 G$, passera à 4 G$, nous proposons que le seuil initial pour les grandes banques, qui était de 5 G$, soit également multiplié par quatre pour passer à 20 G$. 

Limites relatives aux biens immobiliers, aux titres et aux prêts commerciaux

Dans notre bulletin de 2023, nous avions recommandé que les limites réglementaires relatives aux biens immobiliers, aux titres et aux prêts commerciaux soient revues (y compris la définition au sens large du prêt commercial). Le budget 2025 a annoncé que des modifications seraient apportées à la Loi sur les banques, à la Loi sur les sociétés d’assurance et à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt afin d’abroger les limites relatives aux emprunts et aux investissements de portefeuille en matière de prêts commerciaux, de biens immobiliers et de titres et de les remplacer par des directives plus souples du BSIF. Il s’agit là d’une évolution encourageante, mais des directives claires devraient être mises en place pour préciser que ces restrictions ne sont pas destinées à être des lignes directrices contraignantes dans l’administration du nouveau régime par le BSIF.

Avis et accès

Le budget 2025 propose de modifier la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt pour y ajouter une méthode de livraison « avis et accès » à l’égard des documents de gouvernance, tout en conservant le droit des propriétaires de demander des copies papier, une autre des recommandations que nous avions proposées dans notre bulletin de 2023. Nous avions également l’espoir que le Règlement sur les documents électroniques soit aussi modifié en vertu des lois sur les institutions financières pertinentes afin d’améliorer la capacité des institutions à communiquer avec leurs clients par voie électronique, mais aucune référence explicite à ce sujet ne se trouve dans le budget.

Faciliter l’accès aux capitaux

Nous l’avons mentionné plus haut, le budget 2025 indique que le BSIF a annoncé son intention de consulter les institutions prêteuses de petite et moyenne taille au sujet des modifications qui pourraient être apportées aux normes de fonds propres, y compris de tenir des consultations sur le régime de fonds propres qui pourrait s’appliquer à certains types de prêts afin d’inciter les banques à accorder des prêts aux entreprises pour soutenir l’économie. Cette initiative est importante, d’autant plus que certains acteurs du marché nous ont fait savoir qu’une banque de petite ou moyenne taille qui accorde un prêt hypothécaire résidentiel à l’aide de l’approche standard pourrait avoir besoin de plus de trois plus de fonds propres pour le soutenir que certaines banques qui accorderaient le même prêt à l’aide de l’approche avancée.

Le budget 2025 fait également référence aux récentes annonces du BSIF concernant l’assouplissement des normes de fonds propres qui s’appliquent aux titres de créance et aux titres de capitaux propres liés à des projets d’infrastructure au Canada détenus par les assureurs-vie sous réglementation fédérale. Nous saluons cette initiative, mais comme nous l’avons indiqué dans notre bulletin de 2023, la définition d’une « entité d’infrastructure admissible » et le Règlement sur les placements dans les entités d’infrastructure admissibles connexe sont rédigés de manière restrictive, y compris le fait que toutes les « infrastructures » d’une entité d’infrastructure admissible doivent engager la participation d’un organisme public (ce qui signifie essentiellement que les placements doivent être limités aux projets parrainés par le gouvernement). Puisque l’assouplissement des normes de fonds propres du BSIF est lié à la définition et au règlement actuellement en vigueur, ces changements pourraient avoir une incidence restreinte en pratique, à moins que des modifications ne soient apportées aux définitions légales et réglementaires.