La Cour d’appel de l’Ontario précise le devoir de diligence des organismes de réglementation

La Cour d’appel de l’Ontario a récemment condamné la province à des dommages-intérêts s’élevant à 3,52 millions de dollars en raison de la conduite du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales dans le cadre d’une enquête réglementaire. Il s’agit d’une affaire inhabituelle où un organisme de réglementation public a été tenu responsable de négligence.

Aylmer Meat Packers Inc v Ontario, 2022 ONCA 579

Au début de l’année 2003, un informateur anonyme a signalé au ministère qu’un abattoir de l’entreprise Aylmer Meat Packers s’était livré à des activités illégales, notamment la transformation de viande provenant d’animaux malades et morts. En août 2003, des fonctionnaires ont exécuté des mandats de perquisition dans l’abattoir d’Aylmer, saisi des preuves et porté des accusations de nature pénale.

Pendant 19 mois, le ministère a occupé l’abattoir et conservé la viande qui s’y trouvait. Après la prise de contrôle de l’usine, un bris de congélateur est survenu et la viande qui y était entreposée est devenue avariée. Le ministère a effectué des réparations en 2004, mais le congélateur ne permettait pas de conserver la viande. En mars 2005, le ministère a détruit les produits carnés et permis à Aylmer de réintégrer l’usine. Or, à ce moment, l’entreprise n’était plus viable et il a fallu vendre l’abattoir pour acquitter des taxes municipales impayées.

Aylmer a intenté une poursuite contre la province en alléguant notamment la négligence. Lors du procès, le tribunal a rejeté la demande au motif que le ministère n’avait aucune obligation de diligence de droit privé à l’égard d’Aylmer, n’avait pas enfreint la norme de diligence et n’avait pas causé la perte subie par Aylmer.

La question de savoir s’il existe une obligation de diligence lorsque les activités des organismes publics peuvent avoir un effet préjudiciable sur l’intérêt privé des entités réglementées est fonction de trois critères :

• le préjudice était-il raisonnablement prévisible?
• existe-t-il un lien de proximité suffisant entre l’entité privée et l’organisme de réglementation pour établir une obligation de diligence?
• des considérations réglementaires justifient-elles de ne pas imposer une obligation de diligence?

La Cour d’appel de l’Ontario a infirmé la décision de la juge de première instance, concluant que le Ministère avait une obligation de diligence en common law, née du fait de son occupation de l’usine d’Aylmer pendant 19 mois. De plus, rien dans la Loi sur l’inspection des viandes n’indique que le législateur avait pour intention d’écarter toute obligation de diligence en common law, par exemple sur la base d’une immunité en faveur du Ministère relativement à l’administration de la loi. La Cour d’appel a également rejeté la conclusion de la juge de première instance selon laquelle l’imposition d’une obligation de diligence nuirait à la capacité du Ministère de protéger le public des risques liés à la viande impropre à la consommation et minerait la confiance dans la réglementation du secteur. Elle a par ailleurs soutenu que l’approche de la juge de première instance confondait la question de l’existence d’une obligation de diligence avec celle visant à déterminer si la norme de diligence avait été enfreinte.

Après avoir conclu que le Ministère avait l’obligation de veiller à ce que ses mesures réglementaires ne portent pas un préjudice excessif ou inutile aux intérêts commerciaux d’Aylmer, la Cour d’appel a déterminé que la « litanie d’inepties bureaucratiques » qui a amené le Ministère à occuper l’usine pendant 19 mois avant de la rendre à Aylmer et à ne prendre aucune mesure pour réparer le congélateur défectueux pendant 10 mois constituait une violation manifeste de cette obligation. Dans son jugement, la Cour d’appel a également noté que l’occupation prolongée et déraisonnable de l’usine par le Ministère avait privé Aylmer de la possibilité de la vendre à un moment où les abattoirs étaient recherchés. Elle a accordé la somme de 3,52 millions de dollars à titre de dommages-intérêts en réparation de la perte subie.

Les nuances importantes

Les organismes de réglementation publics ont droit à la déférence dans l’exercice de leurs fonctions. L’exécution de mandats de perquisition ou l’occupation d’une usine par un organisme de réglementation ne sera certainement pas suffisante pour donner lieu à une réclamation. Cependant, les organismes de réglementation n’ont pas carte blanche dans l’exercice de leurs fonctions réglementaires et ils peuvent être tenus responsables s’ils détruisent ou affaiblissent la valeur d’un actif lorsqu’il n’existe aucune raison d’écarter le devoir de diligence.

Même lorsqu’un devoir de diligence existe, on n’attend pas des organismes de réglementation qu’ils agissent dans l’intérêt supérieur des entreprises concernées. Ils doivent toutefois s’assurer que leur conduite ne porte pas un préjudice excessif ou inutile aux entreprises. Il faut déterminer ce qui constitue des mesures raisonnables ou nécessaires en fonction des faits de chaque cas particulier et en tenant compte de l’équilibre entre l’intérêt public général de la réglementation et les intérêts économiques de l’entité réglementée. Cette détermination est distincte de la question de savoir si l’organisme de réglementation a une obligation inhérente envers l’entreprise.