Nuclear energy’s place in the green economy: emerging trends
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Nuclear power is the second-largest source of low-carbon electricity today, with 452 operating reactors providing 2,700 TWh of electricity in 2018, or 10% of global electricity supply. In certain jurisdictions in Canada and across the globe, this is expected to increase as support for nuclear electricity generation grows and nuclear energy becomes more accepted as a green source of electricity, particularly in respect of mitigating greenhouse gas emissions. Emerging trends in Canada and the EU include the use of direct, state-backed financing for nuclear energy generation (as well as research into new technologies) and the promulgation of policies intended to support private sources of finance by including nuclear energy in sustainable finance taxonomies for financial or environmental instruments.
EU sustainable finance taxonomy
The EU’s Taxonomy Regulation is a classification system of environmentally sustainable economic activities intended to provide companies, policymakers and investors with consistent and appropriate definitions for which economic activities can be considered environmentally sustainable1. The EU taxonomy’s aim is to allow financial market participants and issuers to use a standard set of national labels, enhance investor confidence and awareness of the environmental impact of financial products or corporate bonds which fall under the taxonomy, and to create visibility and address concerns of greenwashing2.
On March 9, 2022, the European Commission adopted a Complementary Delegated Act under the Taxonomy Regulation which provides that, under specific conditions which include a set of technical screening criteria, nuclear activities are included in the EU taxonomy3. In effect, the EU Commission’s decision to include nuclear energy in the taxonomy is an endorsement that nuclear energy cannot yet be replaced by technologically and economically feasible low-carbon alternatives and contributes to climate change mitigation (one of the objectives of the EU taxonomy), with the potential to play a significant role in the transition to a climate-neutral economy.
The Canadian context
In Canada, the Sustainable Finance Action Council (SFAC) has been mandated by the federal government to prepare a Taxonomy Roadmap Report for our own set of standards for what qualifies as a green investment. However, currently, there is no equivalent set of sustainable finance criteria analogous to the EU’s taxonomy. The SFAC’s report is set to be released shortly and, similar to the EU taxonomy, it is anticipated that the report will include support for the development and finance of nuclear energy to contribute to climate change mitigation.
This is consistent with the federal government’s current support for nuclear energy as a vital component of the green economy. In 2022, the Canadian Investment Bank (CIB) announced a commitment of $970 million towards Ontario Power Generation’s (OPG) small modular reactor (SMR) at the Darlington Nuclear Generating Station4. The SMR is a new class of nuclear reactor that aims to leverage modular construction techniques and technologies that can be deployed at scale for low cost and with efficient construction, especially when fleetwide construction and deployment is contemplated.
In announcing the transaction, the Minister of Natural Resources noted that the OPG transaction “represents a significant step towards the development of a non-emitting electricity grid and a prosperous net-zero future”, and the CEO of the CIB similarly confirmed that “we know nuclear energy, including from SMRs, is an essential part of the electricity mix to help meet our climate change goals”.
New investment and collaboration in SMR technology in Canada has come in conjunction with the CIB’s commitment to OPG’s Darlington SMR. For example, in February 2023, Natural Resources Canada, a department of the Government of Canada, announced a program to fund research and development to support Canadian provinces and territories as they “work to develop and deploy SMRs as part of their respective decarbonization and economic plans”5. Additionally, the governments of Ontario, Saskatchewan, New Brunswick and Alberta have announced a strategic plan for the deployment of SMR5. The federal and provincial governments in Canada have also emphasized, and have started to act on, the strategic importance that SMRs might play in remote and more sparsely populated regions of the country to provide reliable and carbon-neutral baseload generation where gigawatt-scale conventional nuclear reactors are too large.
The Ontario government has also considered the role nuclear energy will play in its clean energy credit (CEC) registry, a program which permits the sale of positive environmental attributes associated with clean energy generation projects through certain amendments to the Province’s Electricity Act, 1998. While the enabling regulations of Ontario’s CEC registry are still under development, it is widely anticipated that Ontario intends to include nuclear energy as an eligible source of CECs under the regime. In publicly released documents, the Province has stated its intention to offer CECs for purchase from clean electricity that has been generated “from a non-emitting source, such as solar, wind, bioenergy, hydroelectric and nuclear power”7.
Opportunities
We see many opportunities presenting themselves in the near future as support for nuclear as a source of clean energy continues to grow, including:
- Financing and private capital participation. While the government of Canada and its agencies continue to invest in nuclear energy, we expect that there may be opportunities for financial institutions and private capital investors to share in the risks and rewards of new development projects.
- Indigenous cooperation. Any new SMR or other greenfield development of nuclear power in Canada will trigger the duty to consult with Indigenous communities, and it should be expected that Indigenous communities will play a significant role in new nuclear development, including as potential investors. We also expect that Indigenous businesses will have opportunities to participate as suppliers in connection with SMR project developments (see our articles “Indigenous participation in energy transition projects: a key to success” and “Evolving ecosystem for Indigenous involvement in major projects” for more).
- Project development and supply chain opportunities. SMR projects will create significant opportunities for developers, contractors and suppliers that support these projects. From extraction of natural resources, design and engineering for nuclear and non-nuclear systems to the construction of modular and on-site structures and systems, emerging SMR technologies will present opportunities to innovate and develop new products and services for many industries in support of SMR development.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.
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