Q1 | Torys Quarterly•Winter 2025

Enhanced merger scrutiny and enforcement: a cross-border outlook on competition/antitrust changes

Authors

Over recent years, the tides turned in merger enforcement on both sides of the 49^th parallel. In Canada, recent amendments to the Competition Act (the Act) strengthened the Competition Bureau’s (the Bureau) enforcement tools and posture. Under the Biden Administration, the United States in tandem greatly stepped up merger scrutiny as well as antitrust law enforcement generally.

With a recently elected Trump Administration in the U.S. having recently taken office and an election on the horizon in Canada that is expected to lead to a change in government, new governments may not necessarily lead to a full departure from increased competition enforcement as some policy priorities may continue to appeal across the political spectrum. We discuss what’s happening and what may be ahead.

Scrutiny of serial acquisitions and roll-ups

Serial acquisitions and roll-up strategies, often employed by private equity firms, are facing greater scrutiny by competition enforcement agencies globally. In late 2023, the OECD published a note on the potential anti-competitive effects and merger notification gaps of serial acquisitions and roll-up strategies. Earlier in 2024, the U.S. Federal Trade Commission and Justice Department jointly launched a public inquiry¹ to identify serial acquisitions and roll-up strategies throughout the U.S. economy that have “led to consolidation that has harmed competition”. The inquiry follows the agencies’ publication of revised merger guidelines that expressly incorporate, for the first time, the consideration of previous roll-ups in evaluating whether a proposed transaction may substantially lessen competition. Also, Section 8 of the Clayton Act, which prohibits interlocking directorates that occur when the same person serves as a director or officer in two or more competing corporations, has been gaining greater attention in this context. For example, the U.S. antitrust agencies have taken the enforcement position that Section 8 prohibits private equity and venture capital firms from appointing different individuals to sit on the boards of two competitors in which they are invested to, among other things, prevent the exchange of sensitive information and coordinated business strategies.

The Competition Act now makes strategic mergers and acquisitions that trip statutory concentration levels presumptively anti-competitive, shifting the burden to merger parties.

In Canada, recent amendments to the Act extended the period during which the Commissioner of Competition (the Commissioner) may challenge a non-notified merger to three years post-closing, which also allows more time to possibly assess serial acquisitions and private equity roll-ups over time. The Bureau has also increased its market monitoring as merger parties to smaller transactions or transactions with a limited nexus to Canada are now routinely contacted by the Bureau to inquire on marker impact. In some cases, these inquiries have led to full investigations. Separately, the Bureau recently obtained a section 11 order² into Broadridge’s acquisitions (including serial acquisition strategy) and business practices resulting from a recent merger review.

Greater enforcement of mergers in Canada

Structural presumptions and market shares

The Act now makes strategic mergers and acquisitions that trip statutory concentration levels (such as whether the parties would have a more than 30% combined share in any market) presumptively anti-competitive. For such mergers, the burden shifts to the merger parties to rebut these presumptions on a balance of probabilities. The amendments, therefore, allow the Bureau to rely solely on market shares when challenging a merger and determining that it is anti-competitive, respectively (for more details, see our previous bulletin). The Bureau is currently reviewing and updating its merger enforcement guidelines to align with the recent amendments to the Act.

New remedial standard for lessening of competition

Prior to the amendments, the statutory substantive merger test and remedial standards were aligned, accommodating some lessening of competition if it wasn't “substantial”. Now, merger remedies must reverse the merger impact and return the market to its pre-merger state, which is consistent with U.S. enforcement practice.

Scrutiny of vertical mergers

The Bureau is expected to provide fresh guidance on vertical mergers, which is likely to mirror U.S. guidance. Recent vertical transactions have experienced greater scrutiny and longer review periods by the Bureau. The U.S. vertical guidance focuses on mergers at different stages of the supply chain that can harm competition, such as by foreclosing rivals, raising their costs, or facilitating coordination.

Are the new governments on the horizon par for the course?

While Canada is set for an election that may lead to a change in government, there may not necessarily be a change in competition policy or direction as all parties unanimously supported amendments to the Act. While we may see some ebbing and flowing in specific enforcement actions, these overall heightened enforcement trends seem to be a rare example of political consensus in these times.

In the U.S., the Trump Administration is expected to scale back the aggressive approach of the past four years—with the notable exception that the government’s crosshairs will remain trained on “Big Tech”. And the U.S. antitrust agencies likely will have a new tool at their disposal to assess the competitive effects of M&A activity with revised Hart-Scott-Rodino requirements set to take effect in February. What is certain is that uncertainty will prevail for the foreseeable future in the U.S.

Federal Trade Commission, FTC and DOJ Seek Info on Serial Acquisitions, Roll-Up Strategies Across U.S. Economy, May 23, 2024.
Competition Bureau Canada, Competition Bureau advances an investigation into Broadridge’s business practices, November 26, 2024.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.

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