Managing institutional risk: how do changes at the Supreme Court affect litigation?
The Supreme Court of Canada is a large building, made of marble, at the corner of Kent and Wellington streets in Ottawa. But although the building might be more-or-less permanent, its occupants, and therefore the law it makes, are much less so. Regular litigants and court-watchers know that the specific personnel on the Supreme Court has a dramatic impact on how that Court approaches legal questions, and ultimately how it selects legal outcomes. And in light of the frequency of turnover at that Court, it is worth exploring just how different those approaches can be, even on questions that are supposed to be settled.
Stability and turnover—the life of a court
The typical term of a Supreme Court of Canada judge is between 10-15 years. Practically, this means a new judge arrives approximately four years out of every five1. While there are excellent reasons for this kind of regular turnover, it comes with risks and concerns for people and institutions who prioritize legal finality and stability. The last 10 years have seen significant changes in contract law2, and a 5-4 decision that just narrowly avoided massively expanding the scope of negligence3. But perhaps nowhere are shifts in legal philosophy more apparent than in the area of constitutional law, where changes in the collective judicial philosophy of the Court mean dramatically different outcomes.
Constitutional interpretation in Canada: notionally consistent, practically divergent
Canadians could be forgiven for assuming that disagreements about constitutional interpretation are a wholly American enterprise. South of the border, politicized debates about original intent and historic meaning appear to rule the day. In Canada, similar debates are also unfolding, although in a more classically Canadian way: the consensus is broader, the differences are smaller, the implications are fewer, and the entire debate occurs outside of the public’s consciousness.
Part of this opacity is because there is notional consensus around Canada’s “purposive approach” to constitutional interpretation, outlined by Justice Dickson in R. v. Big M Drug Mart Ltd4: First, look at the text. Then consider the scope and purpose of the provision at issue, with an emphasis on its philosophical and historical contexts5. In some cases, international law may help to confirm an interpretive result, but courts should be conscious not to “overshoot” the text of the Constitution by looking beyond it6.
In practice, the purposive approach—sometimes described as a living tree capable of expansion and growth within its natural limits7—can leave a lot of scope for flexibility, a trend that lower courts appear to have noticed as they have tried to follow the thread. To illustrate the differences, we can look at the way in which two recently retired SCC judges—Justice Abella and Justice Brown—applied what was ostensibly the same approach, but in reality, was very different.
Justice Abella’s approach to constitutional adjudication lay at the maximalist end of the interpretive spectrum. Toronto (City) v. Ontario (Attorney General)8 offers a good example of that maximalism at work. In that case, the City of Toronto sued the province of Ontario after the province legislated a reduced ward structure and shrank the size of City council during council elections. The City asserted an infringement of section 2(b) Charter rights, arguing that the reduction of council seats breached constitutional guarantees of free expression9.
The majority dismissed the appeal and found for the province. His decision emphasized the constitutional status of municipalities as creatures of the provinces, and concluded that its decision did not limit electoral participants from engaging in “further political expression” under the new ward structure10.
Justice Abella, writing for the dissent, insisted that unwritten constitutional principles could supplant written law and invalidate provincial legislation11. In one sense, the argument was compelling. Ontario’s legislation was highly contentious, not least because it undermined months of campaigning and fundraising in now-defunct wards12 which at least seemed to undermine democracy, which the Court has advised is one of four animating principles of the Canadian constitution13. Still, the dissent invited pause. It is one thing to suggest that unwritten principles add colour to the text of the Constitution and quite another to assert, as Justice Abella did, that unwritten principles are the “real” constitution, and the text a mere “non-exhaustive” attempt to write some of it down14.
Justice Abella’s maximalism stands in stark contrast with the approach that Justice Brown took in Québec (Attorney General) v. 9147-0732 Québec Inc15. The majority and concurrence agreed in the result and little else: corporations are not protected against cruel and unusual punishment by section 12 of the Charter. For Justice Brown, the opinion was an opportunity to highlight the primacy of constitutional text, which he stated must serve as the “outer bounds of a purposive inquiry”16. This, he stressed, was not a call for textualism but a reminder that the words of the Constitution must always be the Court’s first port of call.
What can lower courts do with this?
One of the significant challenges when differently constituted Supreme Courts articulate different theories of interpretation is that it leaves lower courts with considerable uncertainty about how to handle these issues—as well as considerable flexibility about how to address them.
Justice Stratas of the Federal Court of Appeal is one of the most vocal commentators on this subject. In Canada v. Boloh 1(a)17, the Court overturned a decision holding that Canadian citizens detained in Syria had a constitutional right to be returned to Canada pursuant to section 6(1) of the Charter18. The result below, Justice Stratas held, stemmed from a loose approach to constitutional interpretation, where the text was not a constraint on the meaning of constitutional provisions but a springboard for the Court to widen the provision19. He warned of the risk of focusing less on the text of the provisions and more on the principles and values underpinning them20: values are in the eye of the beholder.
What can litigants do with and about this uncertainty
Courts are a human institution, so it’s no surprise that the particular humans in charge of running them have a dramatic impact on outcomes. But for clients and their counsel, not knowing where the Court stands on different topics raises challenges, and the occasional opportunity.
The first challenge is that uncertainty drives a higher volume of litigation that goes on for longer. Plaintiffs bring claims that might not have succeeded under previous courts. Parties that do not understand what a court is likely to do with their case often feel obliged to find out rather than settling them.
The second challenge, specific to commercial cases, is that a huge number of transactions occur every day in Canada, and an unstated but crucial assumption to those transactions is that the contracts they are based on have a more-or-less stable meaning, in accordance with more-or-less stable law. A rapidly changing landscape undermines this assumption and makes transactions more difficult.
But of course, shifts in the law do not work only in one direction, and new judges can also bring new opportunities. The case that was lost or not taken up might get a new look with the right bench.
Other areas of law?
Although we have focused on constitutional interpretation, the uncertainty arising from a frequently changing Supreme Court extends to all areas of law. As our newest SCC judge—Justice Moreau—takes her seat in Ottawa, it remains to be seen what other changes might be in store.
- See Bhasin v. Hrynew, 2014 SCC 71, C.M. Callow Inc. v. Zollinger, 2020 SCC 45, and Wastech Services Ltd. v. Greater Vancouver Sewerage and Drainage District, 2021 SCC 7.
- See 1688782 Ontario Inc. v. Maple Leaf Foods Inc., 2020 SCC 35.
- Ibid, para. 117.
- Ibid, para. 117.
- Edwards v. Canada (Attorney General), [1930] AC 124, pp. 106-107.
- 2021 SCC 34 [Toronto (City)].
- Ibid, para. 4.
- Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217, para. 148.
- Ibid, para. 168.
- 2020 SCC 32 [Quebec (Attorney General)].
- Ibid, para. 9.
- 2023 FCA 120 [Boloh].
- Ibid, para. 20.
- See, for example, the broad rights of access to courts found under the Attorney General’s judicial appointment power in Trial Lawyers Association of British Columbia v. British Columbia (Attorney General), 2014 SCC 59 and the “expansive” overbreadth doctrine developed under section 7 of the Charter in Canada (Attorney General) v. Bedford, 2013 SCC 72.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.