Bail-In Implementation Update
On September 23, the Bank Recapitalization (Bail-in) Conversion Regulations under the Canada Deposit Insurance Corporation Act, the Bank Recapitalization (Bail-in) Issuance Regulations under the Bank Act (collectively the Bail-In Regulations) and the Office of the Superintendent of Financial Institution's Total Loss Absorbing Capacity (TLAC) Guideline will come into effect. These represent the final step in the implementation of the bail-in regime that will allow for the expedient conversion of certain bank liabilities into regulatory capital in the highly unlikely event that a domestic systemically important bank (D-SIB) becomes non-viable. For a more detailed discussion about the substance of the Bail-In Regulations, please see our bulletins entitled "Government of Canada Publishes Bail-In Regulations" and "Final Bail-In Regulations and Related Guidelines Published."
What You Need To Know
- The Superintendent issued orders to each D-SIB, setting the minimum risk-based TLAC ratio at 21.5% of risk-weighted assets and the minimum TLAC leverage ratio at 6.75%.
- The CSA published (i) CSA Staff Notice 46-309 Bail-in Debt, which addresses the distribution or trade of bail-in debt to investors, and (ii) CSA Staff Notice 81-331 Investment Funds Investing in Bail-in Debt.
- A question raised by marketplace participants is whether a liability of a D-SIB outstanding prior to September 23 under a bond indenture, deposit note or similar instrument could be made subject to the bail-in regime by a D-SIB without the consent of the holder of that liability as a result of the D-SIB issuing additional debt under that same instrument on or after September 23. In our view, that existing liability could not be made subject to the bail-in regime without the consent of the holder.
D-SIB Formal Designation and TLAC Minimum
On August 21, the Superintendent of Financial Institutions issued orders to Canada's six largest banks, Bank of Montreal, Canadian Imperial Bank of Commerce, National Bank of Canada, Royal Bank of Canada, The Bank of Nova Scotia and The Toronto-Dominion Bank, formalizing OSFI's identification as these banks as D-SIBs in March 2013. In addition, the Superintendent issued orders to each D-SIB, setting the minimum risk-based TLAC ratio at 21.5% of risk-weighted assets and the minimum TLAC leverage ratio at 6.75%.
CSA Staff Notices
On August 23, the Canadian Securities Administrators (CSA) published two notices outlining CSA staff's views regarding the implementation of the bail-in regime. The first notice (CSA Staff Notice 46-309 Bail-in Debt) addresses the distribution or trade of bail-in debt to investors located in Canada and the second notice (CSA Staff Notice 81-331 Investment Funds Investing in Bail-in Debt) provides guidance for investment fund issuers that may invest in bail-in debt. CSA staff will continue to monitor developments regarding the implementation of the bail-in debt regime and will consider whether additional guidance is needed.
CSA Staff Notice 46-309 Bail-in Debt
This notice sets out the CSA's view that there are different investment risks between bail-in debt and other types of unsubordinated debt. The notice also conveys the regulatory expectation that distributions or trades of bail-in debt by persons or companies in the business of trading in securities to investors located in Canada be done (i) by or through a registered dealer in accordance with relevant investor protection requirements under National Instrument 31-103 Registration Requirements, Exemptions and Ongoing Registration Requirements (NI 31-103), or (ii) in compliance with the international dealer registration exemption in NI 31-103.
CSA Staff Notice 81-331 Investment Funds Investing in Bail-in Debt
This notice sets out the CSA's view that bail-in debt is an eligible investment for a money market fund (so long as the bail-in debt continues to meet the prescribed eligibility requirements applicable to money market funds as set out in National Instrument 81-102 Investment Funds). This is consistent with Torys’ view set forth in the bulletin "Final Bail-In Regulations and Related Guidelines Published." The notice also reminds investment fund managers who will or may hold bail-in debt, that (i) they must fully understand and take into consideration key features and risks of bail-in debt and take into consideration any risks to their funds as a result of such investment (e.g., the risk the CDIC may convert all or a portion of the bail-in debt into common shares), (ii) any such holdings must be consistent with the fund’s investment objectives and strategies, and (iii) such funds must consider their disclosure obligations to their security holders (e.g., appropriate risk disclosure about bail-in debt and distinctions between bail-in debt and non-bail-in debt).
Re-Openings
Under the Bail-in Regulations, a liability will be subject to the bail-in regime only if it is issued on or after September 23, or, in the case of a liability issued before that date, its terms are amended on or after that day to increase its principal amount or to extend its term to maturity.
A question raised by marketplace participants is whether a liability of a D-SIB outstanding prior to September 23 under a bond indenture, deposit note or similar instrument could be made subject to the bail-in regime by a D-SIB without the consent of the holder of that liability, as a result of the D-SIB issuing additional debt under that same instrument on or after September 23. In our view, that existing liability could not be made subject to the bail-in regime without consent of the holder for the following reasons.
It is a well-established principle of Canadian contract law that an agreement between parties cannot be amended by one party to provide for new terms (i.e., a bail-in conversion right) unless the other party consents to that amendment. This basic principle arises out of the same legal requirements that must be satisfied in order to create an enforceable agreement, including a mutual intention of the parties to be legally bound. Accordingly, a D-SIB could not unilaterally amend the terms of an outstanding liability such that it becomes subject to the bail-in regime.
We understand that according to the terms of certain instruments under which liabilities were issued by D-SIBs prior to September 23, amendments may be made without the consent of the holder in specified circumstances (i.e., under an amendment provision that permits amendments to be made that do not adversely affect the rights of a holder in a material respect). The specific terms of those instruments would need to be examined to determine if those provisions would permit amendments such that existing liabilities could become subject to the bail-in regime without consent of the holders.
In our view, however, except for amendment provisions that specifically contemplate the bail-in regime, a court would conclude that an interpretation of amendment provisions permitting existing liabilities of a D-SIB to become subject to the bail-in regime without the holder’s consent would not accord with the intentions or reasonable expectations of the parties and therefore would not be given effect.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.