10 mars 2023•Calcul en cours...
Can courts scrutinize a government’s decision to invoke the notwithstanding clause (section 33 of the Charter)? In Working Families Coalition (Canada) v. Ontario1, the Court of Appeal for Ontario provided guidance on how the notwithstanding clause can be invoked, as well as when legislative action may nonetheless face Charter scrutiny.
The Court held that the notwithstanding clause has only formal requirements—courts cannot review a government’s reasons for relying on it. But a 2-1 majority concluded that political advertising spending laws violated democratic rights under section 3 of the Charter, which is not subject to the notwithstanding clause’s constitutional override. Given the important issues raised, and the dissenting judgment, this decision may not be the last word on these issues; the Ontario government has indicated it plans to appeal.
What you need to know
- The Charter’s notwithstanding clause has no “internal limits”—it is properly invoked if all its formal requirements are met. The majority and dissent agreed that there are no “internal limits” on the legislature’s ability to invoke the notwithstanding clause. Rather, governments can invoke it in any circumstance so long as they comply with its formal requirements. Because those requirements were satisfied in this case, the Court had no basis to review the government’s decision to invoke the notwithstanding clause.
- Political advertising spending limits infringed voters’ section 3 rights, which cannot be overridden. The majority held that the impugned political advertising spending limits infringed voters’ section 3 right to meaningful participation in the electoral process. Because the notwithstanding clause overrides sections 2 and 7-15 of the Charter, but not section 3, the Court declared the spending limits unconstitutional.
- Dissent finds no section 3 infringement. The dissenting judge disagreed with the majority’s interpretation of section 3 and held that the spending limits did not infringe the Charter.
Background: third party political advertising spending limits
Ontario’s Election Finances Act (EFA) imposes spending limits on many political actors, including political parties and third parties. In 2017, amendments to the EFA created a $600,000 spending limit for political advertising by a third party in the 6-month period before the writs for a general election. In 2021, the government amended the EFA to extend the pre-writ period of restricted spending from 6 months to 12 months, with no increase to the $600,000 spending cap.
Several parties successfully challenged these EFA amendments as an infringement of freedom of expression under section 2(b) of the Charter. The government responded by enacting an identical version of the amendments, but this time, invoking the notwithstanding clause to insulate the legislation from judicial scrutiny under section 2(b).
The same parties brought a second constitutional challenge to the latest amendments. This time, they alleged that the government had improperly used the notwithstanding clause and that the amendments violated democratic rights under section 3 of the Charter. The application judge disagreed and dismissed the case.
Court of Appeal finds spending limits unconstitutional
On appeal, the Court of Appeal held that the notwithstanding clause was properly invoked but split 2-1 on whether the legislation infringed section 3 of the Charter.
Notwithstanding clause
Both the majority and the dissent rejected the notion that “internal limits” within the notwithstanding clause prevented the government from invoking the clause. Rather, they concluded that the only requirements for invoking the notwithstanding clause are formal: the clause must be invoked “expressly,” and can only apply to section 2 or sections 7 to 15 of the Charter. Thus, the Court held that governments are not required to provide a substantive justification for invoking the clause.
Section 3
The question of whether the amendments infringed section 3 proved to be more contentious.
The majority held that the spending restrictions infringe the informational component of voters’ section 3 rights to meaningful participation in the electoral process. The majority explained that there are two proxies for determining whether voters’ rights to meaningful participation have been infringed:
- whether the restrictions are “carefully tailored” and
- whether they permit third parties to mount a “modest informational campaign.”
According to the majority, the application judge had no basis on which to conclude that the 6‑month expansion of the restrictions was appropriate or necessary to achieve electoral fairness—the government had provided no explanation for extending the time period of the restrictions with no commensurate increase to the spending cap. Regarding the second proxy, the Court of Appeal held that the application judge made no finding that a modest informational campaign could be mounted within the new spending limits.
The dissent disagreed with the majority’s approach under section 3. The dissenting judge explained that the first proxy does not require an inquiry into why the government enacted the spending restrictions. Inviting consideration of the rationale for spending limits would, in the dissent’s view, shift the burden of proof for proving a Charter violation onto the government. As for the second proxy, the dissent held that the application judge’s reasons as a whole established that a “modest informational campaign” could be mounted under the amended law; i.e., the amendments would still allow third parties to get their message out, but by less expensive means.
Implications
The Court of Appeal’s decision has implications for how courts will approach the notwithstanding clause and Charter issues in future cases.
- Both the majority and the dissent have made clear that governments have considerable latitude to invoke the notwithstanding clause, provided the formal requirements in section 33 are complied with. As more and more provincial legislatures contemplate invoking the notwithstanding clause in different circumstances, the Court’s decision suggests that legislatures’ choices will only be substantively scrutinized in the court of public opinion (and at the ballot box).
- The majority measured whether the spending restrictions were “carefully tailored” based on the government’s previous time limit of 6 months. The majority’s decision suggests that even though Charter claimants have the onus of proving an infringement, courts may be willing to scrutinize legislative amendments that alter existing benchmarks without explanation.
Given the Court’s split on whether voting rights were infringed, the scope of section 3 and the government’s burden of proof under section 3 Charter may be the subject of further judicial commentary.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.
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