Supreme Court of Canada rules: deemed trusts for source deductions do not have priority over court-ordered charges in CCAA proceedings

As insolvency practitioners know well, there is a decades-long ongoing contest in insolvency proceedings consisting of repeated iterations of the same fundamental skirmish: the priority to be afforded Crown claims; particularly, claims in respect of sales taxes and source deductions. In the latest round, the Supreme Court of Canada (SCC) has held in the proceedings of Canada v. Canada North Group Inc. that Crown deemed trust claims for source deductions do not have priority over court-ordered priority charges granted in the course of insolvency proceedings under the Companies’ Creditors Arrangement Act (Canada) (CCAA). 

What you need to know

• Canada North Group and six related companies commenced CCAA proceedings and obtained as part of the Initial CCAA Order three customary “superpriority” court-ordered charges on the debtors’ property: namely, an administration charge, a D&O charge and a DIP / interim financing charge.
• The Court ordered that these charges: (i) ranked in priority to all other security interests, charges and encumbrances, whether statutory or otherwise; and (ii) were not to be limited or impaired in any way by the provisions of any federal or provincial statutes.
• The Crown brought a motion seeking to vary the Initial CCAA Order and priority afforded these charges, arguing that the deemed trust for unremitted source deductions under the Income Tax Act (ITA) could not be primed in this way. The Crown was unsuccessful at first instance and again on appeal to the Alberta Court of Appeal, appealing further to the SCC.
• Although the appeal was dismissed by the SCC, the Court was split 5-4, with 4 different sets of reasons written by the Court (2 in support, 2 in dissent). Despite repeatedly insisting that the law was clear (in fact, the words “clear” or “clearly” appear 64 times in the decision and headnote!), it is readily apparent that the law isn’t particularly clear and that there were sharply divided views on the question of whether these Crown deemed trust claims should be given priority.
• Key findings made by the SCC majority include:
  • Neither the deemed trust provisions of the ITA nor the protections afforded deemed trusts under the CCAA operate to create a legal or beneficial interest that amounts to a proprietary interest in favour of the Crown in a debtor’s property that cannot be further encumbered: that is, these provisions do not give the Crown an interest in the property in question the effect of which is to remove that property from the reach of a court-ordered charge that is otherwise granted on the debtor’s property.
  • Under the ITA, deemed trusts have priority over “security interests” as defined therein—however, a court-ordered “superpriority” charge is not caught by the ITA definition of a “security interest”.
  • The courts supervising CCAA proceedings have broad authority to grant such orders as they consider appropriate in the circumstances, and this includes granting charges and affording them “superpriority” status.
  • The fact that: (i) deemed trusts for source deductions are preserved and treated differently under the Bankruptcy and Insolvency Act (BIA); or (ii) the CCAA preserves deemed trust claims and that a CCAA Plan must provide for payment in full of the amounts in question unless the Crown consents otherwise, does not mean that the court cannot grant charges in CCAA proceedings ranking in priority to deemed trust claims. In part, this is explained by the objects and remedial purpose of the CCAA (which can be contrasted with the liquidation scheme under the BIA).
  • Notwithstanding the foregoing, the courts should recognize the distinct nature of the Crown’s interest in source deductions and grant a priority charge ahead of deemed trusts for source deductions only when necessary
• Key findings made by the SCC dissent include:
  • A proper construction of the ITA (including its paramountcy language) and the CCAA supported a conclusion that: (i) Crown deemed trusts for source deductions ought to have priority over any court-ordered charges under the CCAA; and (ii) court-ordered charges do constitute “security interests” as defined in the ITA, and therefore are subject to source deduction deemed trusts.
  • The CCAA gives courts broad supervisory discretion and the power to make any order they consider appropriate in the circumstances—but that grant of authority is not unlimited. And in the case of the priority to be afforded deemed trusts, both the ITA and the CCAA have limited the court’s authority.
  • The ITA and CCAA operate to give the Crown an interest in the property subject to the deemed trust so that it cannot otherwise be affected by any charge granted by the courts on a debtor’s property. Three of the four dissenting judges held that such interest of the Crown was a beneficial (i.e., proprietary) interest, while the fourth dissenting judge would leave that determination to another day (i.e., irrespective of the nature of the interest, it is sufficient to put the property out of reach of a court-ordered priority charge on a debtor’s property).

Conclusion

We’ve all seen this fight play out too many times to expect this to be the final word on the priority afforded Crown deemed trust claims. And the diametrically opposed conclusions reached by the SCC—in each case insisting that the law was unmistakably clear—underscores that this area remains ripe for legislative reform to either or all of the ITA, CCAA and BIA. But for the time being, the beneficiaries of court-ordered charges granted in insolvency proceedings can rest easy knowing that their claims will not be usurped by Crown claims for source deductions. However, given the warning by the SCC that courts should grant priming charges ahead of such Crown deemed trust claims “only when necessary”, parties seeking and relying on such charges should be careful to provide a proper evidentiary record to permit the court to make a finding of necessity.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.