Federal Court denies injunction suspending operation of COVID-19 “hotel quarantine” orders

In Spencer v. Canada¹, a group of current and former Canadian residents sought an interlocutory injunction suspending certain COVID-19 public health orders directed at returning travellers. The injunction was sought in the context of an application for judicial review challenging the federal government’s mandatory quarantine in designated facilities for travellers returning to Canada by air. The applicants argued that the orders violated two Charter rights: the section 7 right to liberty and the section 9 right not to be arbitrarily detained.

Despite acknowledging the significance of the Charter rights, Justice Pentney of the Federal Court denied the applicants’ motion for an injunction. The Court accepted that the question of whether the orders were arbitrary was sufficient to establish a serious issue. However, the applicants were unable to establish irreparable and unavoidable harm.

What you need to know

• It remains difficult to obtain an interlocutory injunction in Federal Court. The evidentiary burden to establish non-speculative, unavoidable, irreparable harm is a significant hurdle.
• The burden is particularly difficult to meet where the harms were foreseeable or caused in part by the applicants’ own conduct. Here, the fact that the applicants had voluntarily left the country during the pandemic contributed in part to the Court’s conclusion that any harm they might suffer from the impugned public health orders on return was avoidable.
• Ultimately, injunctive relief is an equitable remedy. The focus of the inquiry is on whether it would be “just and equitable” in the circumstances to grant the injunction. Public interest remains an important consideration in the balance of convenience assessment.

Background

The challenged public health orders are part of a series of Orders-in-Council enacted by the federal government under the Quarantine Act. They had been added with the goal of beefing up existing protections against importing of new variants of COVID-19 into Canada. The measures include a requirement for COVID-19 testing (both predeparture and upon arrival) and a suitable 14-day quarantine plan. For air travellers, there is also a requirement to book prepaid accommodation at a government authorized accommodation (GAA) hotel  for up to a three-night stay beginning on the day of arrival in Canada, where travellers would be required to remain while awaiting their COVID-19 test results. In addition, any returning traveller testing positive who does not have a suitable isolation plan as well as any traveller who is showing symptoms on arrival, who refuses to be tested on arrival, or who arrived without an approved departure test, must stay at a designated quarantine facility (DQF) for the remainder of their 14-day quarantine.

The applicants were current and former Canadian residents who had travelled outside of Canada for various reasons during the pandemic and either expected to be, or had been, subject to these public health orders on return. They specifically objected to both the requirement of the three-day stay at the GAA while awaiting their arrival test results and the requirement for symptomatic individuals, those arriving without a pre-departure test, or those refusing a COVID-19 test on arrival to go to a DQF.

Analysis

The Court applied the well-known three-part test for the grant of an interlocutory injunction. Applicants are required to establish:

1. a “serious question to be tried”, in the sense that the application is neither frivolous nor vexatious;
2. that they will suffer irreparable harm if the injunction is refused; and
3. that the balance of convenience to the parties favours the grant of the injunction.

At the first stage, the focus of the applicants’ argument was that the public health orders infringed the right to liberty and arbitrarily treated land and air travellers differently. The Court accepted that this argument met the low threshold of “serious question to be tried”. The Court was also convinced that it was conceivable that this potential arbitrariness infringed section 9 of the Charter. The Court emphasized that its conclusion was not a determination of these arguments on their merits, only that they were sufficient to clear the low “serious issue” threshold.

However, the applicants failed to satisfy the irreparable harm requirement. To be irreparable, the harm must not be capable of being cured or adequately compensated in damages. Although the Court acknowledged that equitable relief must retain its flexibility and that some forms of harm do not readily admit of proof, a “sound evidentiary foundation” is nevertheless required. Mere allegations of Charter violations are not sufficient. In this case, some applicants had already returned to Canada and therefore the injunction would serve no practical purpose. Moreover, if successful at the ultimate hearing, those applicants might be able to recover Charter damages which meant that, by definition, the harm would not be “irreparable”. With respect to those applicants who might have to stay at a GAA or DQF while awaiting results of their COVID-19 test, the Court did not accept that this stay would cause them “devastating emotional, relational and spiritual harm”. The applicants’ evidence did not address this purported harm in any detail, and it was not self-evident why a short stay at a hotel prior to spending a further period in quarantine at home would inevitably cause those harms. Importantly, the Court concluded that the applicants voluntarily assumed the risk of these harms because they left Canada during the pandemic knowing that public health measures were in place and more might well be coming.

On the balance of convenience, the Court held that this “element of the test takes special significance in a case involving a request to suspend the operation of a law, regulation, or Order-in-Council”. It found “ample support” for the government’s assertion that any suspension or disruption of the existing public health orders would have a serious, immediate negative impact on public health; whereas the applicants’ arguments that they would suffer irreparable harm, and that the orders in question were not based on scientific evidence, were found not to be persuasive. At the end of the day, the Court found that it would not be “just and equitable” to grant the injunction in light of the evidence of a very real risk that travellers would unknowingly bring a deadly virus or new variant into Canada, which “amply demonstrate[d]” that the public interest lies in not suspending the orders.

Failing to obtain an injunction for an alleged Charter breach is not a surprising outcome. Unless the breach is particularly egregious, courts tend to permit government decisions to stand pending a full determination of the Charter questions on their merits. The full hearing of the applicants’ Charter challenge is scheduled for early June.

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¹ 2021 FC 361

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.