The shifting sands of Canadian foreign investment review
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Following several important policy and legislative changes, foreign investors in significant Canadian businesses—particularly in resources, energy and infrastructure projects—should expect enhanced national security scrutiny under the Investment Canada Act (ICA). However, investors should also expect more investments to be approved conditionally and a decrease in the number of blocked transactions.
These changes come in the context of an uncertain economic environment where the Canadian government is seeking, with greater priority, to encourage investments in Canada that are consistent with its policy objectives.
In March, the Government of Canada announced updates to its foreign direct investment review policy and expressly recognized the importance of economic security as a national security consideration. In assessing the potential economic security risks of an investment, the government will consider factors such as the size of the Canadian business, its role in the innovation ecosystem, and its impact on Canadian supply chains.
The government also indicated that, as a result of the “rapidly shifting trade environment”, it will review investments that could result in “the enhanced integration of the Canadian business with the economy of a foreign state”. Perceived “opportunistic or predatory investment behaviour” by non-Canadians in the current economic environment may also trigger scrutiny.
The changes were formally made to the Guidelines on the National Security Review of Investments under the Investment Canada Act (the Guidelines) and in an accompanying broad policy statement.
The March 2025 changes come on the heels of a July 2024 policy statement in which the government announced that acquisitions of control over Canadian mining companies engaged in significant critical minerals operations would only be approved “in the most exceptional of circumstances”. The government issued the July 2024 policy statement because it believes that Canada must seize opportunities in exploration, extraction, processing, downstream product manufacturing and recycling of critical minerals. The government thinks leadership in the development of critical minerals value chains is vital to Canada’s long-term security and prosperity. The policy sent a clear signal that the government may intervene in critical mineral transactions to achieve industrial policy outcomes. The new Guidelines suggest that that willingness to intervene should now be expected across all sectors of the economy. (No transactions have been reviewed under either the July 2024 policy or the new Guidelines, so their application in practice is unknown.)
On the other hand, in a parallel development, investors should expect an increase in the number of conditionally approved investments and a decrease in the historic binary “approval or non-approval” approach taken to date by the government. There are two reasons for this.
- First, aggressive enforcement may be backfiring, and the government may want to re-calibrate its approach. Canadian critical minerals companies with assets overseas have started to move overseas themselves to avoid ICA jurisdiction. Numerous companies have recently redomiciled to Switzerland, the UAE and elsewhere so they can accept investments from China and elsewhere without Canadian national security scrutiny. There have also been challenges to ICA jurisdiction by some foreign investors which have resulted in government back downs. The government may be realizing that some of its enforcement positions are on thin legal ice.
- Second, since last September there is a new legal ability to approve transactions conditionally—the process for doing so is now easier—so the government has an obvious off-ramp if it is minded to change its enforcement course. A government minister may now conditionally approve investments during a national security review. Historically, conditions had to be imposed by the full Cabinet at the end of an in-depth review. That rigid process tended to result in at-risk transactions being blocked. The new rules permit the government to take a nuanced approach to potentially problematic deals because it is now easier to approve investments by mitigating risk to acceptable levels through bespoke arrangements.
So, although more transactions may be subject to scrutiny, more transactions may be approved, albeit conditionally. There are signs that this may already be happening, with the conditional approval of a foreign investment in a uranium business late last year. Conditions in that case included requirements that executives be nationals of Canada, the United States, the United Kingdom, New Zealand and/or Australia and a bar on any of them having contractual, financial or fiduciary relationships with any state-owned enterprise of the People’s Republic of China.
Businesses should consider these new policies and rules in their strategic planning and gauge risks associated with national security reviews. Although the policies are broad in scope and the enforcement environment is fluid and rapidly changing, case-by-case risk assessments will be important. This may involve an evaluation of regulatory risk allocation in the transaction’s initial assessment and negotiation phases, tailored provisions in agreements to address risk allocation and mitigation measures, and de-risking strategies like early upfront interactions with regulators or the early submission of mandatory or voluntary notifications. Although the vast majority of foreign investment transactions will continue to be approved unconditionally in the ordinary course, investors in significant Canadian businesses will need to be thoughtful about the new rules and creative in how they address political and regulatory risk in order to secure approvals under the ICA.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.