La Cour supérieure de l’Ontario reconnaît l’itinérance comme un nouveau motif de discrimination interdit par la Charte

Dans l’affaire The Regional Municipality of Waterloo v. Named Respondents and Persons Unknown¹, la Cour supérieure de l’Ontario a examiné la constitutionnalité d’un règlement administratif adopté par la région de Waterloo concernant un campement et visant son évacuation en prévision de la construction du pôle central de transport en commun de Kitchener. La Cour a estimé que le nouveau règlement contrevenait aux articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés d’une manière qui ne pouvait être justifiée au regard de l’article 1 et a reconnu pour la première fois en droit canadien que l’itinérance constituait un motif analogue de discrimination.

Ce que vous devez savoir

• Le règlement administratif adopté par la région de Waterloo contrevenait à l’article 7 de la Charte. La Cour a estimé que le règlement contrevenait à l’article 7 de la Charte en privant les résidents du campement de leur droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne d’une manière qui n’était pas conforme aux principes de justice fondamentale.
• Le règlement administratif contrevenait également à l’article 15 de la Charte. La Cour a estimé que l’itinérance constituait un motif analogue de discrimination pour l’application de l’article 15. Elle a estimé qu’à titre subsidiaire, même si l’itinérance n’était pas reconnue comme un motif analogue, le règlement était discriminatoire en raison de son incidence disproportionnée sur des sous-groupes de la population en situation d’itinérance protégés par la Charte, notamment les femmes, les Autochtones et les personnes handicapées. Elle a conclu que ces atteintes ne pouvaient être justifiées au regard de l’article 1, car elles ne portaient pas une atteinte minimale aux droits et leurs effets n’étaient pas proportionnels.
• La Cour a accordé un recours de type « declaration plus ». En plus de déclarer le règlement administratif inconstitutionnel et inopérant, la Cour a maintenu sa compétence afin de permettre à la région de Waterloo de présenter une solution conforme à la Charte (comme un protocole pour l’établissement de campements sécuritaires ou la proposition d’un autre emplacement).

Contexte

L’affaire The Regional Municipality of Waterloo v. Named Respondents and Persons Unknown est la dernière décision en date concernant un campement installé depuis longtemps au 100, rue Victoria Nord, à Kitchener. Ce site est occupé par des personnes en situation d’itinérance depuis 2021.

Dans une décision antérieure (Persons Unknown [2023])², la Cour supérieure avait jugé qu’un règlement administratif général visant notamment le campement violait l’article 7 de la Charte, car il privait les résidents de ce campement de leur droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne d’une manière non conforme aux principes de justice fondamentale et n’était pas justifié au regard de l’article 1. Le règlement était donc inopérant dans la mesure où il empêchait les résidents du campement de vivre sur le terrain, alors que le nombre de personnes en situation d’itinérance dépassait le nombre de places disponibles dans les refuges de la région. Toutefois, la Cour a estimé en 2023 que ce règlement ne violait pas l’article 15, car le fait d’être en situation d’itinérance ne constituait pas un motif analogue au sens de la Charte.

Cette affaire découle du fait que la Région avait besoin du terrain pour la construction du pôle central de transport en commun de Kitchener. Le début des préparatifs était prévu pour octobre 2026. En avril 2025, la Région a adopté un nouveau règlement administratif afin que le campement soit évacué avant décembre 2025. Dans une tournure des événements quelque peu inhabituelle, la Région a ensuite déposé de son propre chef une requête visant à obtenir une déclaration selon laquelle le règlement administratif concernant le campement était conforme à la Charte ainsi qu’une mesure injonctive pour faire respecter ses dispositions. 

Les intimés, des personnes en situation d’itinérance chronique résidant dans le campement, ont introduit une demande reconventionnelle pour obtenir une déclaration selon laquelle le règlement violait leurs droits garantis par les articles 7 et 15 de la Charte d’une manière qui ne pouvait être justifiée au regard de l’article 1. Ils ont fait valoir que le fait d’être en situation d’itinérance constituait un motif de discrimination analogue à ceux énumérés au paragraphe 15 (1) et que leur éviction, dans un contexte où les refuges disponibles sont insuffisants, exposerait les intimés à des risques graves pour leur vie, leur santé, leur sécurité et leur dignité, et aurait une incidence disproportionnée sur les groupes protégés au sein de la population en situation d’itinérance.

La décision

En ce qui concerne l’article 7, la Cour a estimé que la règle stare decisis à l’égard d’une décision rendue par une juridiction du même degré³ l’obligeait à se conformer à la décision rendue par la Cour dans l’affaire Persons Unknown (2023). Les nouveaux règlements adoptés par la Région concernant le campement ne se distinguaient pas de manière significative des précédents, et leur objectif ainsi que leurs effets restaient les mêmes (soit l’évacuation du campement afin de faciliter la construction d’infrastructures de transport en commun). Il était donc inconstitutionnel d’interdire le campement situé au 100, rue Victoria tant que le nombre de personnes en situation d’itinérance dépassait le nombre de places disponibles dans les refuges. Dans l’affaire Persons Unknown (2023), la Cour a également mené sa propre analyse approfondie, qui a pris en compte les difficultés inhérentes à l’itinérance et ses répercussions sur la vie, la liberté et la sécurité des personnes, et est parvenue de manière indépendante à la même conclusion. 

En revanche, la Cour a conclu qu’elle n’était pas liée par l’analyse fondée sur l’article 15 présentée dans l’affaire Persons Unknown (2023), compte tenu de la décision rendue entre-temps par la Cour suprême dans l’affaire Québec (Procureur général) c. Kanyinda⁴.

Tout d’abord, dans le cadre de son analyse fondée sur l’article 15 et conformément aux motifs concordants du juge en chef de la Cour suprême dans l’affaire Kanyinda, la Cour supérieure a estimé que [traduction] « le moment est venu de reconnaître l’itinérance comme un motif analogue pour l’application de l’article 15 de la Charte ». Ce faisant, elle a estimé que le fait d’être en situation d’itinérance constituait une [traduction] « caractéristique considérée comme étant immuable, car il ne s’agit pas d’une situation qui dépend de la volonté de la personne ». C’est une première en droit canadien. La Cour a également souligné les répercussions de l’itinérance sur la dignité ainsi que les conséquences que cette situation entraîne pour les personnes concernées en matière de désavantages, de stigmatisation et de vulnérabilité.

La Cour a estimé que le règlement administratif n’était pas justifié au regard de l’article 1, car malgré l’urgence de développer des infrastructures de transport en commun, les moyens choisis ne portaient pas une atteinte minimale aux droits et leurs effets n’étaient pas proportionnels, compte tenu de l’existence d’autres solutions, comme les protocoles pour l’établissement de campements sécuritaires ou la proposition d’un autre emplacement. La Cour a pris note de l’existence d’autres solutions dont l’incidence est moindre, notamment les zones officiellement désignées pour l’établissement de campements créées par les villes de London et de Thunder Bay.

La Cour a également procédé à une analyse subsidiaire fondée sur l’article 15, dans laquelle elle a appliqué l’approche retenue par les juges majoritaires de la Cour suprême dans l’arrêt Kanyinda. Elle a adopté une approche intersectionnelle de la discrimination par suite d’effets préjudiciables, en mettant l’accent sur l’incidence disproportionnée du règlement sur les groupes protégés au sein de la population en situation d’itinérance. La Cour a estimé que ce règlement créait des « obstacles intégrés » (built-in headwinds) pour certains sous-groupes, notamment les femmes, les personnes issues de la diversité de genre, les personnes handicapées et les Autochtones, qui se heurtaient tous à des obstacles plus importants pour accéder à un refuge. Par conséquent, la Cour a estimé que même si l’itinérance n’était pas reconnue comme un motif analogue, le règlement était discriminatoire pour l’application de l’article 15 en raison de son incidence disproportionnée sur des sous-groupes protégés par la Charte.

La Cour a déclaré que ce règlement était inconstitutionnel et inopérant. Elle a également conservé sa compétence afin de permettre à la Région de revenir devant elle pour obtenir un réexamen ou des précisions supplémentaires une fois qu’elle aurait adopté un protocole pour l’établissement de campements sécuritaires ou proposé un autre emplacement pour le campement. 

À retenir

La décision de la Cour supérieure ne sera pas définitive sur ces questions, car tant la région de Waterloo que la province de l’Ontario ont annoncé publiquement leur intention de faire appel de cette décision. L’appel portera à la fois sur le résultat de la décision et sur sa conclusion novatrice selon laquelle l’itinérance constitue une caractéristique considérée comme étant immuable, plutôt qu’un état transitoire, pour l’analyse fondée sur l’article 15⁵.

Pour le moment, la décision de la Cour supérieure fournit des précisions utiles sur la manière dont les projets d’infrastructures publiques et autres projets d’envergure peuvent être mis en œuvre si un campement se trouve dans la zone de développement ou si cette zone est autrement occupée, en particulier lorsque les droits garantis par la Charte sont en jeu. En l’espèce, la Cour a reconnu l’importance de développer les infrastructures de transport en commun, tout en confirmant que les mesures d’application doivent toujours respecter la Charte.

Dorénavant, lorsqu’un projet exigera qu’un campement soit évacué, il sera important que les promoteurs du projet collaborent avec les pouvoirs publics pour trouver des solutions ciblées et portant une atteinte minimale aux droits de la personne. Il peut s’agir, notamment, de vérifier la disponibilité et l’accessibilité des refuges, de consulter les résidents concernés et de tenir compte des questions de sécurité. Une stratégie conforme à la Charte peut contribuer à réduire les risques de litige, à accroître la certitude des projets et à garantir le bon déroulement des projets d’intérêt public indispensables.