12 novembre 2024•Calcul en cours...

Ready to reverse a rule or regulation? Reasonableness reigns!

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Parties subject to subordinate legislation, such as rules, regulations or bylaws, sometimes challenge them on the basis that they go beyond the authority of their enabling statute (i.e., are ultra vires). A little over a decade ago, the Supreme Court made these challenges dramatically more difficult. In a decision called Katz Group Canada Inc. v. Ontario, 2013 SCC 64, a unanimous Supreme Court held that subordinate legislation is only ultra vires if they are “irrelevant,” “extraneous” or “completely unrelated” to their enabling statute.

In Auer v. Auer, 2024 SCC 36, the Supreme Court of Canada reversed Katz Group and confirmed that, after Vavilov 2019 SCC 65, the correct standard for subordinate legislation is reasonableness. In other words, subordinate legislation is entitled to no more and no less deference than any other administrative decision. This settled a debate that was occurring in different Courts of Appeal across the country, some of whom were applying Vavilov and others still applying Katz.

What you need to know

The standard of review for subordinate legislation is presumptively reasonableness. The reasonableness standard presumptively applies to a challenge to the vires of subordinate legislation (i.e., a challenge to whether the subordinate legislation is consistent with its enabling statute).
No additional deference for subordinate legislation. It is not necessary to show that subordinate legislation is “irrelevant”, “extraneous” or “completely unrelated” to the purpose of the enabling statute. Reasonableness review asks only whether the subordinate legislation is reasonable in light of the scope of the delegate’s statutory authority.
Same approach for all types of subordinate legislation. There are many different types of subordinate legislation, such as rules, regulations and bylaws. The Court confirmed that reasonableness review applies equally to all types, regardless of who enacted it.
Subordinate legislation benefits from the presumption of validity. The burden is on the challenger to demonstrate the invalidity of the subordinate legislation. Where possible, subordinate legislation should be interpreted in a manner that is consistent with its enabling statute.

Background

In Canada, the amount of child support payable following a divorce is governed by the Federal Child Support Guidelines, which are regulations enacted by the Governor in Council under the Divorce Act. Mr. and Mrs. Auer divorced, and Mr. Auer challenged the Guidelines on the basis that they fell outside the scope of the Governor in Council’s authority under the Divorce Act (i.e., were ultra vires).

The key issue in the courts below was the applicable standard of review. The Alberta Court of Queen’s Bench held that the standard of reasonableness review applied, but that this should be informed by the principles from Katz Group. A majority of the Alberta Court of Appeal concluded that Katz’s extreme deference continued to be the appropriate framework for “true regulations”, as opposed to other types of subordinate legislation like municipal bylaws, since true regulations are the result of a legislative function. The Supreme Court granted leave to appeal.

SCC: reasonableness applies, not Katz’s deferential approach

The unanimous Supreme Court rejected the Court of Appeal’s framework for reviewing the vires of subordinate legislation. It held that the starting point for determining the standard of review for subordinate legislation is Vavilov, and therefore reasonableness.

In reconciling Vavilov and Katz, the Court stated that many of the principles outlined in Katz continue to inform the reasonableness review of subordinate legislation. In particular:

subordinate legislation must be consistent with both the specific provisions of the enabling statute and with its overriding purpose or object;
subordinate legislation benefits from a presumption of validity;
the challenged subordinate legislation and the enabling statute should be interpreted using a broad and purposive approach to statutory interpretation; and
a vires review does not involve assessing the policy merits of the subordinate legislation to determine whether it is necessary, wise or effective in practice.

However, the Court rejected Katz’s extremely deferential standard of review as no longer governing in light of Vavilov. Thus, when challenging regulations for vires, it is no longer necessary to show that they are “irrelevant,” “extraneous” or “completely unrelated” to the purpose of the enabling statute.

The Court also rejected the Alberta Court of Appeal’s reasoning that “true regulations” should be subjected to higher deference because they are the result of a more “legislative” process. The Supreme Court held that this framework relies on the identity of the decision-maker (a concept that Vavilov largely rejected). The reasonableness standard applies “regardless of the delegate who enacted it, their proximity to the legislative branch or the process by which the subordinate legislation was enacted”.

Thus, in applying the reasonableness standard, a reviewing court should focus on the subordinate legislation itself and ask whether it is reasonably within the grant of statutory authority. This is “fundamentally an exercise of statutory interpretation to ensure that the delegate has acted within the scope of their lawful authority under the enabling statute”. Constraints that are particularly relevant to this analysis are the governing statutory scheme, other applicable statutory or common law, and the principles of statutory interpretation. The Court noted as well that, where possible, subordinate legislation should be interpreted as being consistent with its enabling statute.

Implications

Auer represents the latest Supreme Court decision addressing one of the questions left unanswered by Vavilov (which Torys has been monitoring in previous publications¹). The Court has continued to re-affirm and apply Vavilov, insisting on bringing “simplicity, predictability and coherence to the analysis for determining the appropriate standard of review”. While the simplicity (and accountability) promised by Vavilov won the day, the Court was reluctant to completely distance itself from all the principles of Katz. This raises a few questions. Will Katz’s “presumption of validity” distinguish challenges to subordinate legislation from other administrative law challenges? The burden in a judicial review is always on the challenger, so it is unclear what impact this “presumption of validity” will have in practice. Plus, it is unclear whether lower courts will take up an apparent invitation to construe subordinate legislation narrowly, where possible, to render itvalid.

While Katz’s extreme deference seems largely dead, it remains to be seen whether (notwithstanding the court’s protests that it was only eliminating one of its principles) Katz leaves any real imprint on vires review, or whether courts will apply reasonableness review to subordinate legislation in the same way as they consider other administrative action.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.

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