Canada blocks Chinese acquisition of Arctic gold mine

The Canadian government recently blocked the proposed acquisition by Shandong Gold (Shandong) of Canadian gold-mining company TMAC Resources (TMAC) on national security grounds.

What you need to know

• This is the first time that a Chinese investment in Canada’s mining sector has been formally blocked under the Investment Canada Act (ICA).
• The decision is a reminder that national security reviews are fact- and context-specific. It also highlights the complex and evolving nature of the national security review regime and re-enforces the need for up-front and broad risk assessment early in the transaction planning process.

The details

The ICA national security review regime

Under the ICA, the Canadian government can review virtually any foreign investment by a non-Canadian to determine whether it could be injurious to Canada’s national security having regard to characteristics of the foreign investor (including the potential for government influence) and the nature of the target’s assets or businesses. The government will also consider, among other things, whether the investment would increase, create or enhance a risk of espionage or domestic interference. In the case of critical North American defence, infrastructure or technology matters, the views of the U.S. Government and other Five Eyes allies will also be an important consideration.

The government has broad powers to take any measures it considers advisable to protect national security, including: directing the investor not to implement the investment, imposing conditions on the investment or, where the investment has already been completed, requiring divestiture.

The ICA national security review process can take up to 200 days or longer with consent of the investor.

The proposed investment

On May 8, 2020, Shandong and TMAC announced they had entered into an agreement pursuant to which Shandong would have acquired all of TMAC’s outstanding shares for approximately C$207 million. TMAC operates the Hope Bay property in Nunavut and began producing gold in 2017 at the Doris mine. TMAC announced on October 15, 2020 that the Canadian government ordered a formal national security review under the ICA and on November 27, 2020 that this review was subsequently extended for a 45-day period. Based on these timelines, it appears that the national security review process took close to 200 days.

Past Chinese investment in the Canadian mining sector

Historically, there have been many successfully completed acquisitions of and investments in Canadian mining companies by Chinese entities, including state-owned entities. The TMAC transaction is the first such transaction that has been blocked by the Canadian government on national security grounds.

In contrast, Chinese investments that have been blocked or required divestitures under the national security regime have involved other business sectors: critical infrastructure and advanced military laser technology.

Several factors are reported to have influenced the decision to block the Shandong/TMAC transaction, including substantive national security concerns arising from an investment by a Chinese state-owned enterprise in a business geographically proximate to sensitive military and strategic assets in the Arctic and the current challenges in the Canada-China relationship. There are also reports that the U.S. Government had concerns with the transaction.

Practical implications

Although Chinese investments in Canada and other western countries are likely to continue to face significant scrutiny, it is also clear that investments can continue to be approved. For example, transactions involving assets located outside Canada are generally likely to be less sensitive from a Canadian foreign investment review perspective. Earlier this year, for example, China-based Zijin Mining Group acquired Guyana Goldfields, a Canadian-based gold producer focused on the exploration, development and operation of gold deposits in South America. Evidently, potential investments continue to be assessed by Canadian authorities on a case-by-case basis.

When considering potential investments where national security issues are expected to arise, investors and Canadian businesses alike are encouraged to engage counsel and government relations advisors as early as possible in the transaction planning process given the complex and evolving nature of the national security review regime under the ICA.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.