SCC re-rewrites the standard of review

The Supreme Court has revamped administrative law, setting out a new framework for judicial review of administrative decisions, and providing much-needed guidance on its application. 

What you need to know

• Statutory appeals. The Court reversed decades of precedent and held that, where a legislature has created a statutory appeal from an administrative decision, questions of law will be reviewed on a correctness standard, and questions of fact or mixed fact and law will be reviewed for palpable and overriding error.
• Presumption of reasonableness review. In applications for judicial review of administrative decisions, courts must presumptively apply the reasonableness standard of review. This new rule replaces the old contextual approach to determining the standard of review.

• Other exceptions to reasonableness review. The Court largely maintained the other instances where correctness review would apply, such as constitutional questions, questions of law of central importance to the legal system; and when addressing questions regarding the jurisdictional boundaries between two or more administrative bodies.

• Reasonableness review defined. The Court also provided important guidance on how to conduct reasonableness review. Reasonableness review is concerned with both the decision-making process and its outcomes. To be reasonable, the court must be able to trace the decision maker’s reasoning without encountering any fatal flaws in its overarching logic. A decision must also be justified in light of the legal and factual context, including, most importantly, the governing statutory scheme.
• Fewer disputes about the standard of review and more about the application. While the Court has simplified the process for determining the standard of review, it has provided a more robust — and arguably more interventionist — approach to reasonableness. Going forward, disputes under the new framework will likely be about whether the decision is reasonable, not whether reasonableness applies.

Background

Every decade for the past 40 years, the Supreme Court of Canada has revisited the question on what standard to use when reviewing administrative decision-makers’ interpretations of their constituting statutes. In Dunsmuir (2008), the Court settled on two standards of review: "correctness," in which the Court conducts the analysis afresh, and "reasonableness" which asks whether "the decision falls within a range of possible, acceptable outcomes which are defensible in respect of the facts and law." While simple in theory, the Dunsmuir framework did not live up to its "promise of simplicity and predictability."

Ten years later, the Supreme Court granted leave to a series of administrative law cases indicating that it would be reconsidering this issue. The background of the cases are as follows:

• In Vavilov (2019 SCC 65), the lead decision, a child’s citizenship was at stake. Alexander Vavilov was born in Canada, but his citizenship was revoked when his parents were discovered to be Russian spies. The Registrar held that Vavilov was not a Canadian citizen under the Citizenship Act. The decision was upheld on judicial review to the Federal Court (applying the correctness standard) but quashed by the Federal Court of Appeal (applying a reasonableness standard).
• In Bell Canada/National Football League (NFL) (2019 SCC 66), the Court reviewed a decision of the Canadian Radio-television and Telecommunications Commission. Canadian broadcasters simultaneously substitute their feed, featuring Canadian commercials, for US feeds, featuring US commercials. Acting under its power to make an order regarding "programming services," the CRTC issued an order prohibiting this substitution for the Super Bowl. Bell Canada and the NFL appealed the decision to the Federal Court of Appeal, arguing that the CRTC lacked the authority to make this order. Adopting a reasonableness standard, the Court dismissed the appeal; in its view, the CRTC was entitled to deference in its interpretation of its home statute.  

Decision

In the lead decision, Vavilov, the court set out a two-stage approach to judicial review. First, a reviewing court must determine the standard of review. The Court held that reasonableness is the presumptive standard for all decisions. However, the Court also recognized important exceptions to that presumption:

• Exceptions based on legislative intent. Where the legislature prescribes a standard of review (as is done in British Columbia), the court must apply that standard. Similarly, where the legislature provides a statutory right of appeal, the court must apply the appellate standards of review (meaning, correctness review on questions of law). This was an important change in the law. Statutory appeal rights are common. This change has the potential to affect appeals from hundreds of administrative decision-makers.
• Exceptions based on the nature of the question. The Court held that, in some circumstances, the rule of law requires courts to review using a correctness standard. The correctness standard will apply to (1) constitutional questions, (2) general questions of law of central importance to the legal system as a whole, and (3) questions regarding the jurisdictional boundaries between two or more administrative bodies. The Court cautioned that any further exceptions should be "exceptional."

The Court also provided welcome clarity on two issues. First, the Court abolished "jurisdictional questions" as a separate category. Second, while "expertise remains a relevant consideration," it is no longer part of the framework.

The Court provided very comprehensive guidance on how to conduct reasonableness review. It rejected the idea of a court conducting its own analysis and determining the range of reasonable outcomes. Instead, it held that the starting point for reasonableness review is the reasons provided by the decision-maker. The analysis looks at whether the decision is justified on two levels: (i) whether it is "based on an internally coherent and rational chain of analysis" and (ii) whether it is "is justified in relation to the facts and law that constrain the decision maker." The Court provides a detailed discussion of potentially relevant factual and legal considerations and explained how to analyze them. For example, while an administrative decision-maker need not undertake a formal construction exercise, they must interpret statutes consistently with the modern principles of statutory interpretation.

In Vavilov, the Court applied the reasonableness standard (there was no exception to rebut the presumption). It held that the Registrar’s failure to justify her decision with respect to legislation as a whole, the jurisprudence cited by the Registrar’s analyst, the principles of international law, and the potential consequences of the decision on Mr. Vavilov, rendered her decision unreasonable. The Court quashed the decision and restored Mr. Vavilov’s citizenship.

In Bell/NFL, the Court applied the correctness standard because the judicial review was taken under a statutory appeal mechanism in the Broadcasting Act. The Court undertook its own analysis of the CRTC’s authority in relation to “programming services” and held that it did not include the power to add a condition on a television service provider’s carriage of a specific program. As a result, the Court quashed the CRTC’s order.

Considerations

Vavilov and the Court’s framework for reasonableness review will be the source of discussion and debate for years to come. While the Court has simplified the standard of review and provided robust guidance about how to conduct reasonableness review, correctness review for statutory appeals will have a significant impact. The Court has also introduced more ways in which a decision can be found to be unreasonable. Indeed, in dissent, Justices Abella and Karakatsanis characterized the majority’s reasons as "a eulogy for deference."

So far, that has not been the case. In Canada Post Corp. v. Canadian Union of Postal Workers, 2019 SCC 67, released today, the Court applied the new framework in the context of a decision made by the Occupational Health and Safety Tribunal Canada, affording deference to the administrative tribunal on a reasonableness standard. The majority (with Justices Abella and Martin dissenting) overturned the Federal Court of Appeal’s decision and restored the Tribunal’s decision holding that Canada Post’s work place inspection obligation applied only to the parts of the work place over which it had control. It therefore did not apply to letter carrier routes. Torys was counsel for Canada Post in that appeal.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.