31 juillet 2026•Calcul en cours...
Can Parliament or a provincial legislature prevent courts from reviewing administrative decisions? In Democracy Watch, the Supreme Court of Canada answered a longstanding question in administrative and constitutional law about the status of privative clauses, by deciding they are inconsistent with ss. 96 to 101 of the Constitution Act, 1867.
What you need to know
- Legality review is constitutionally guaranteed for all aspects of an administrative decision. The superior courts’ supervisory jurisdiction covers all exercises of public authority and ensures that each exercise does not exceed the legal limits of the authority at issue.
- Privative clauses barring review of questions of fact and law can be constitutionally invalid. Courts must be able to remedy any unlawful exercise of authority. Legislative attempts to restrict this supervisory jurisdiction impermissibly limit the courts’ constitutional function.
- Political remedies will rarely displace judicial review. Courts retain discretion to decline to consider judicial review applications where there is an adequate alternative remedy. However, political remedies will only be adequate where they provide the ability to challenge the legality of impugned decisions.
Path to privative clauses: WE charity and conflicts of interest
Superior Courts have long exercised a supervisory role over the legality of administrative decision-making, a function known as judicial review. So-called privative clauses are sections of legislation that attempt to limit (or eliminate) judicial review. Canadian courts have regularly found that ss. 96 to 101 of the Constitution Act, 1867, which deal with the Superior Courts, protect their core functions and render invalid any privative clause that entirely eliminates judicial review. However, exactly what part of their judicial review jurisdiction is constitutionally protected has been a question that is much debated, and courts have largely split1.
An attempt to review a Conflict of Interest Act decision runs into a privative clause
In 2021, the Conflict of Interest Ethics Commissioner concluded that Prime Minister Justin Trudeau did not contravene the Conflict of Interest Act2 when he participated in decisions involving the WE Charity.
Democracy Watch, a non-profit citizen group, applied for judicial review of the Commissioner’s decision. The Act has a privative clause stating that the Commissioner’s decisions are only reviewable on issues of jurisdiction, procedural fairness, or acting or failing to act “by reason of fraud of perjured evidence”3. The Attorney General of Canada argued that this clause barred judicial review on questions of law and fact.
The Federal Court of Appeal struck the judicial review application, largely on the basis of existing political remedies. Writing only for himself, Chief Justice de Montigny held that the privative clause barred judicial review on questions of fact and law, and that this limitation was consistent with ss. 96 to 101 of the Constitution Act, 1867. The Supreme Court granted leave to appeal.
The Supreme Court is unanimous: all legality review is constitutionally guaranteed
Chief Justice Wagner wrote for a unanimous Supreme Court, which held that the Act’s privative clause is unconstitutional and invalid. The Court concluded that ss. 96 to 101 of the Constitution Act, 1867 protect all forms of judicial review for legality. These sections require that Courts be able to exercise their supervisory jurisdiction to remedy any unlawful exercise of legal authority. Legislative efforts to restrict this ability impermissibly limit the courts’ constitutional function and are ultra vires. The courts’ supervisory jurisdiction allows them to fulfil their role as guardians of the rule of law and to ensure that Canadians are protected from arbitrary administrative action. Nonetheless, the Court deferred to another day the question of whether a standard of review is constitutionally protected.
The Supreme Court also held that courts retain the discretion to decline to consider the merits of an application for judicial review, according to common law. This includes, most notably, where there is an adequate alternative remedy. However, the Court limited the availability of political avenues as adequate alternative forums that could displace judicial review. Previous cases have held that if a statutory regime provides an alternative forum to review the legality of an administrative decision, judicial review may be unnecessary. But here, the political remedy—a report from the Commissioner to a standing committee of Parliament—was insufficient. First, while the Commissioner potentially had recourse to Parliament, Democracy Watch did not. Second, the Act is explicit that the Commissioners’ conclusions are final; even if Democracy Watch could bring its concerns before Parliament, no remedy would be available.
Implications
- The Supreme Court heralds a new era for privative clauses. Democracy Watch greatly limits the impact and viability of privative clauses. Legislatures will have difficulty barring judicial review through these types of provisions due to the constitutional guarantee of legality review. Privative clauses that currently limit judicial review for questions of law and fact are subject to legal scrutiny and challenge.
- No need to parse; questions of law and fact are reviewable. Canadian administrative law has long struggled with effectively distinguishing the different categories of reviewable questions. Instead of continuing this trend, Democracy Watch provides a simple solution through a broad understanding of legality review that encompasses both questions of fact and law. This choice will limit definitional disputes over whether an issue is properly a question of fact or law.
- The existence of a constitutional minimum standard of review is left for another day. The Court declined to recognize a constitutional guarantee of reasonableness review. As a result, future disputes will likely require courts to consider whether a particular standard of review is constitutionally protected. This issue may return to the Supreme Court in the future.
Note
Andrew Bernstein, Jeremy Opolsky and Alex Bogach acted on this appeal for the intervener Canadian Constitutional Law Initiative of the University of Ottawa Faculty of Law.
- See, for example, Canada (Attorney General) v. Best Buy Canada Ltd., 2021 FCA 161; Canada (Citizenship and Immigration) v. Canadian Council for Refugees, 2021 FCA 72, at paras. 102-103, rev’d in part 2023 SCC 17.
- S.C. 2006, c. 9, s. 2 [COIA].
- COIA, S.C. 2006, c. 9, s. 2, at s. 66; Federal Courts Act, R.S.C. 1985, c. F-7, at ss. 18.1(4)(a), (b), (e).
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.
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