22 novembre 2022•Calcul en cours...
Municipal authorities in Canada generally have the right to regulate land use without compensating the applicable property owner. In fact, land use planning is one of the primary functions of municipal governments. But a recent Supreme Court of Canada decision—Annapolis Group Inc. v. Halifax Regional Municipality—has dramatically expanded the circumstances in which compensation for regulation will be required.
What you need to know
- There is a presumption in the common law against confiscation of property (“takings” or “expropriation”) without compensation.
- Land use regulation is not typically considered a taking. However, Canadian courts have long recognized the possibility that governments can take property without overtly acknowledging that they are doing so. This has been traditionally referred to as a “de facto taking”.
- Findings of de facto takings have been relatively rare in Canada because they not only require a loss by the land owner, but they also require the municipality to acquire a “beneficial interest in the lands or flowing from the lands.”
- The Supreme Court has now significantly diluted this requirement: the majority of the Court has held that a municipality that acquires an “advantage” from the use of the land, rather than an actual proprietary interest, will owe compensation to the affected land owner.
Analysis
Over many years, Annapolis Group acquired 965 acres of undeveloped land in Halifax, with the intention of eventually developing it. In 2006 Halifax designated a portion of the Annapolis Lands for inclusion in a regional park, while dividing the lands’ zoning between “Urban Settlement” and “Urban Reserve”. The former permits immediate development, while the latter identifies lands that could be developed in the future. However, when Annapolis attempted to develop the applicable portion of its lands, Halifax refused to initiate the required secondary planning process. Annapolis sued Halifax, alleging, among other things, a constructive taking. Its argument was that Halifax’s regulatory regime deprived it of all reasonable or economic uses of its land, which was effectively being used as a public park. In fact, Annapolis alleged that Halifax had erected signage on the land depicting Halifax’s city logo, implying that it was a public park.
Halifax moved for partial summary judgment, seeking dismissal of the constructive taking claim. The trial judge refused to grant summary judgment. He held that there were numerous issues that required a trial to determine exactly how Halifax had treated the land, and whether it intended to engage in a “disguised” expropriation. The Nova Scotia Court of Appeal reversed, concluding that Annapolis could not establish that Halifax had obtained a beneficial interest in the lands or flowing from the lands. It held that limiting the use of land, or reducing its value through regulation could not constitute a taking. Rather, it is only a taking if the land is “taken” from Annapolis and acquired by Halifax.
The Supreme Court reversed this decision by a narrow 5-4 ruling. The majority concluded that not every instance of regulating property amounts to a constructive taking. However, it concluded that it would be a taking “where the effect of the regulatory activity deprives a claimant of the use and enjoyment of its property in a substantial and unreasonable way.” This reinstated the possibility that sufficiently strict regulation can trigger a right to compensation. The Court justified this on the basis that there is a distinction between “actual” and “constructive” takings, and that “if a constructive taking requires an actual taking, then it is no longer constructive.” It confirmed that acquiring a “beneficial interest” in property can merely be acquiring an “advantage” from the use of property, and “need not be an actual acquisition”.
The four dissenting justices strongly criticized the majority’s decision. In their view, merely acquiring an “advantage” is not sufficient to trigger a right to compensation. They would have held that the regulatory entity is only engaging in a constructive taking if it actually acquires an interest in the property, not simply an advantage flowing from it. The dissent expressed concern that the majority was materially expanding the right to compensation, and making it more difficult for governments to regulate, without risking liability for compensation.
In practical terms, this risk accrues primarily to municipal governments, which have principal responsibility for land regulation. They are also constitutionally unable—unlike provincial or federal governments—to pass legislation confirming that specific regulation shall not be subject to a right to compensation.
The immediate outcome of the case was not to grant Annapolis any compensation, but rather to send it to trial where the question of its rights will ultimately be determined by the Nova Scotia Supreme Court.
While it is too soon to tell with certainty, the Supreme Court has opened the door to a profoundly altered relationship between land developers and the municipal authorities in Canada. Developers frustrated with land use decisions that limit the value of their lands will have a much lower barrier to make a case for compensation. And municipalities, cautious about potential liability, may be inclined to limit their regulatory ambition.
We will be watching for further developments in this area of the law, as developers and regulators consider what might be a “substantial and unreasonable” advantage in their own specific circumstances.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.
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