Discrimination and equality issues in pension plan administration in the wake of Fraser v. Canada
Authors
Rachael Saab
William Maidment
Length of service is the currency for many pension plan entitlement decisions: the more service that is put in by a member, the more that member can expect to receive from their pension. This raises a key question: do pension plans need to account for the impact of systemic barriers to equal participation in the workplace?
In Fraser v Canada (Attorney General)1, the Supreme Court of Canada considered this question, and confirmed that what appears on its face to be a neutral element of a pension program could in fact constitute adverse impact discrimination, infringing the equality guarantee contained in section 15 of the Charter of Rights and Freedoms.
The Supreme Court’s decision in Fraser has important implications for companies: not only with respect to the constitutional compliance of pension fund design, but also regarding workplace equality issues more generally.
Fraser: procedural history and the Supreme Court’s decision
In Fraser, the claimants were three female RCMP officers who returned to full-time duties after maternity leaves in the early-to-mid 1990s and experienced difficulties combining full-time work with childcare responsibilities. In 1997, the RCMP introduced a job-sharing plan which allowed employees to temporarily reduce their working hours by distributing the duties of one full-time position to two or three individuals. The claimants took advantage of the job-sharing program for a period and then returned to full-time service. The RCMP’s statutory pension plan and associated regulations provided that members could treat gaps in full-time service (such as unpaid leave) as fully pensionable. However, members like the claimants who had job-shared were not able to purchase full-time pension credit for that service.
The claimants alleged that the RCMP’s pension scheme violated section 15 of the Charter because it treated their period of job-sharing as part-time work and therefore prevented them from “buying back” service time lost due to job-sharing, whereas officers with gaps in their full-time service records for other reasons could realize their full benefits for those periods by making the contributions they would have made had they been working full-time.
At first instance, the Federal Court dismissed the complainants’ application2. The court held that the RCMP’s pension scheme did not create a distinction based on the enumerated ground of gender and, even if it did, the plan did not create a disadvantage for members of the enumerated group. A key pillar of the Federal Court’s analysis was that the complainants had chosen to work part-time; as a result, their diminished benefits were not attributable to the pension scheme. The Federal Court of Appeal affirmed this decision3.
Supreme Court decision
Writing for a majority of the Court, Justice Abella accepted the claimant’s argument that the facial neutrality of this principle belied its adverse discriminatory effect. The record revealed that the job-sharing program was primarily used by women who sought to balance the burdens of childcare and their professional obligations. As a result, the majority found that the RCMP’s buy-back regime made allocative decisions about pensionable benefits according to the enumerated ground of gender in a manner that perpetuated historical inequities faced by women in the workplace.
The two dissenting judgements in Fraser outline the potential fault lines for future adverse impact discrimination cases.
Justice Côté would have dismissed the appeal on the grounds that no distinction was drawn on an enumerated ground, since parenthood is not intrinsically linked with gender. The dissenting reasons of Justices Brown and Rowe found that the claimants did not meet their burden under section 15 because they could not show that the design of the plan caused them to receive diminished benefits. Instead, they agreed with the Federal Court of Appeal that the roots of the claimants’ disadvantage lay in social circumstances like the availability of childcare and the unequal division of household labor, not in the provisions of the pension plan.
The majority addressed this argument by drawing on scholarly literature to support the proposition that the unequal burden that childcare responsibilities place on women have created barriers to their participation in the workforce4. In effect, the buyback components of the pension regime held the complainants to a standard that ignored these social pressures and then denied them full benefits when these circumstances compelled the complainants to reduce their hours. As a result, the buyback provisions of the plan fell within the remedial ambit of section 15.
Takeaways
- Fraser’s potential impact is not limited to statutory pension funds. While the holding in Fraser is limited to statutory pension funds, the influence of its reasoning may extend beyond that scope through human rights legislation5. Pension fund administrators and employers looking to understand the impact of Fraser should keep an eye out for how the decision is being interpreted by human rights tribunals.
- Fraser is not the end of adverse impact discrimination claims. The dissents in Fraser suggest that it is not the end of the road for adverse impact discrimination litigation when it comes to pension or employment cases. The future of adverse impact discrimination cases will be likely be highly fact-dependent and hinge on establishing a strong link between the action at issue and its real-world implications for equity-seeking groups. Areas to consider include ameliorative policies or procedures that have inadvertent impacts on equity seeking groups, or policies that take an incremental approach to addressing systemic inequities.
- 2020 SCC 28.
- Fraser at para 98.
- There is already appellate jurisprudence suggesting that the legal test for discrimination should be “uniform and consistent” in all cases where that concept is at issue: United Nurses of Alberta v Alberta Health Services, 2021 ABCA 194 at para 7.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.