OSFI launches consultations on Basel III implementation and updates to Pillar 3 Disclosure Guideline

On March 11, the Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) released proposed revisions to its capital, leverage and related disclosure guidelines (the Guidelines) for banks for public comment until June 4, 2021¹. These changes seek to implement the final Basel III reforms set by the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS)², while catering such reforms to the unique characteristics of the Canadian market.

OSFI is also proposing changes to enhance proportionality in its capital and liquidity regimes so they remain appropriate for smaller, less-complex banks. In connection therewith, OSFI released a draft SMSB Capital and Liquidity Requirements Guideline for public consultation until June 4, 2021, which is a new guideline that outlines revisions to the capital and liquidity frameworks for small and medium-sized deposit taking institutions (SMSBs)³.

Finally, OSFI is consulting on proposed changes to its Pillar 3 Disclosure Guideline applicable to Domestic Systemically Important Banks (D-SIBs) until July 2, 2021. OSFI has also set out consultative questions for SMSB stakeholders to develop OSFI’s future Pillar 3 Disclosure Guideline for SMSBs.

What you need to know

• The revisions to the Guidelines reflect the Basel III final reforms and include enhanced disclosure requirements to support transparency and promote market discipline in Canada.
• OSFI has proposed changes to enhance proportionality in its capital and liquidity regimes so they remain tailored to, and appropriate for, smaller, less-complex banks.
• The public comment periods in respect of the proposed revisions to the Guidelines and OSFI’s new draft SMSB Capital and Liquidity Requirements Guideline close June 4, 2021.
• The public comment period in respect of proposed changes to OSFI’s Pillar 3 Disclosure Guideline applicable to D-SIBs closes July 2, 2021.
• OSFI plans to develop a Pillar 3 Disclosure Guideline for SMSBs based on feedback received from stakeholders through this consultation.

Changes to Capital Adequacy Requirements (CAR) Guideline

OSFI’s proposed changes to its CAR Guideline support the final Basel III reforms’ efforts to improve the comparability and transparency of capital ratios. These changes build on OSFI’s July 2018 discussion paper which set forth OSFI’s proposed policy direction for the implementation of the final Basel III Reforms and are meant to make the CAR Guideline more resilient and risk-sensitive, including by better aligning capital requirements with risk and reducing excessive variability of modelled outcomes.

Proposed changes to the CAR Guideline include:

• clarification of OSFI’s supervisory capital targets for deposit-taking institutions, including interactions with buffers;
• implementing a 72.5% Basel III output floor, a regulatory backstop to be phased in over three years following Q1-2023 to ensure a bank’s model-based risk-weighted assets do not fall below a minimum level;
• deductions from Common Equity Tier 1 (CET1) capital for a) certain exposures formerly subject to a 1250% risk-weight, b) reverse mortgages with loan-to-value ratios greater than 80%, and c) capitalized premiums on mortgage portfolio insurance;
• deleting the transitioning arrangements for capital instruments that were deemed non-qualifying upon implementation of Basel III;
• new operational and market risk capital rules and reductions of credit risk capital requirements for certain qualifying revolving retail exposures;
• updates to the capital treatment of privately insured mortgages; and
• eliminating the 1.06 Internal Ratings Based (IRB) scaling factor.

Leverage Requirements (LR) Guideline

OSFI has proposed changes to its LR Guideline to complement the risk-based revisions made to the CAR Guideline, and to continue to safeguard institutions against excessive borrowing, including by way of an application of a leverage ratio buffer to D-SIBs. Other changes to the leverage requirements include changes to the treatment of securities financing transactions and the treatment of off-balance sheet items to align with revisions to the CAR Guideline.

Liquidity Adequacy Requirements (LAR) Guideline

The revised LAR Guideline aims to improve risk-sensitivity and to ensure that institutions are holding enough cash or other liquid investments to provide for contingent liquidity demands and to support continued lending, particularly during periods of financial stress. The changes include: enhancements to Net Cumulative Cash Flow (NCCF) requirements to improve the recognition of cash flows related to asset growth (e.g., commitments) and operational expenses; a reduction of the time to report NCCF to OSFI for non-direct clearers; and clarifications of the time to report NCCF to OSFI for all institutions during periods of stress.

SMSB Capital and Liquidity Guideline

OSFI’s new SMSB Capital and Liquidity Guideline, based on input from its 2019 discussion paper and January 2020 consultative document, “Advancing Proportionality”, outlines revisions to the capital and liquidity frameworks for SMSBs⁴, clarifies which parts of the CAR, LR and LAR Guidelines are applicable to SMSB, and includes criteria to segment SMSBs into three different categories for purposes of determining capital and liquidity requirements: Category I for SMSBs reporting more than $10 billion in total assets, Category II for SMSBs reporting more than $100 million in total loans, and Category III for SMSBs reporting less than $100 million in total loans⁵.

Pillar 3 Disclosure Guideline

OSFI’s updates to its Pillar 3 Disclosure Guideline applicable to D-SIBs will replace OSFI's April 2017 Guideline on Revised Pillar 3 Disclosure Requirements (Phase I) and provide clarification on the domestic implementation of Phases II and III of the Pillar 3 Framework for Canadian D-SIBs. The draft guideline seeks to enhance transparency surrounding the capital, leverage and liquidity positions of D-SIBs and to promote market discipline, to ensure that stakeholders have access to key risk information to gain a thorough understanding of D-SIBs to ensure public confidence. OSFI’s draft Guideline took into account the relevance and importance of improving the overall comparability and consistency of disclosures across Canadian D-SIBs and alignment with internationally active banks in other jurisdictions.

The D-SIBs Pillar 3 disclosures are based on five guiding principles, namely, that disclosures should be: i) clear, ii) comprehensive, iii) meaningful to users, iv) consistent over time, and v) comparable across D-SIBs. In the Pillar 3 Disclosure Guideline, OSFI sets out requirements for reporting frequency, disclosure format, disclosure of qualitative narrative, and location of disclosures. OSFI also sets out its expectations for D-SIBs’ internal audit process for Pillar 3 information disclosed, which must be subject, at a minimum, to the same level of internal review and internal control process as the information provided for their D-SIBs’ reporting and reviewed periodically.

Similar updates are being developed for SMSBs and will incorporate feedback from stakeholders obtained from this consultation. 

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¹ The capital, leverage and liquidity guidelines also apply to federally regulated trust companies and federally regulated loan companies.

² The Basel III Framework is a response to the financial crisis of 2007-09. The final set of Basel III reforms were issued in December 2017. As part of the consolidated Basel III Framework, more robust market risk standards were introduced in January 2019 and the disclosure requirements (Pillar 3 in the Basel III framework) were updated in December 2019.

³ The SMSB Capital and Liquidity Requirements Guideline applies to banks (including federal credit unions), federally regulated trust companies and federally regulated loan companies.

⁴ Examples include: the option for Category I and II SMSBs to use a Simplified Standardized Approach to calculate credit risk capital for certain asset classes based on a materiality threshold; the introduction of a Simplified Standardized Approach for operational risk capital; and the introduction of a Simplified Risk Based Capital Ratio for Category III SMSBs that replaces the current risk-based capital ratio and the leverage ratio.

⁵ Subsidiaries of SMSBs are subject to the same capital and liquidity requirements as their parent institution, with some exemptions to minimum liquidity requirements based on an exemption set out in the LAR Guideline. Subsidiaries of D-SIBs are considered to be in Category I for the purposes of capital and liquidity requirements.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.