Canadian government updates approach to national security reviews

On March 24, the government of Canada issued updated guidelines on the national security review of foreign investments.

What you need to know

• The updated guidelines identify new areas that could raise national security concerns to reflect enforcement practice and experience. These include acquisitions of Canadian businesses that have access to sensitive personal data, use sensitive technology or are involved in producing critical minerals.
• They also reinforce the government’s focus on investments by foreign state-owned or state-influenced enterprises. Investors from allied countries, for example, the United States, United Kingdom, Australia, New Zealand, Western Europe and Japan, will continue to carry lower risk, even where they involve sensitive personal data, sensitive technology or critical minerals.

The details

Under the Investment Canada Act, the government has discretion to review virtually any foreign investment on the grounds it could be “injurious to Canada’s national security”. Numerous investments have been blocked or restructured for national security reasons. Most of these investments involved Chinese investors seeking to acquire businesses relating to critical infrastructure or sensitive technology.

National security review guidelines were initially issued in 2016 (see our bulletin on those guidelines here). Those guidelines explained that in making a national security assessment the government will consider the nature of the assets or businesses subject to an investment as well as the nature of the foreign investors.

The updated guidelines expand on those original guidelines by identifying additional issues that could present foreign investment national security concerns, including investments by state-owned or state-influenced investors and involving Canadian businesses that have access to sensitive personal data, use sensitive technology or are involved in critical minerals/critical mineral supply chains.

• The updated guidelines state that investments by state-owned or state-influenced investors will face enhanced scrutiny regardless of the value of the investment. Although the original guidelines did not specifically identify such investors as a potential concern, most national security reviews to date have involved state-owned or state-influenced investors, a trend we expect to continue. The updated guidelines also now “strongly encourage” state-owned or state-influenced investors to contact the government and make filings where applicable well in advance of closing. As a practical matter, Chinese and Russian investors will continue to be subject to the highest degree of scrutiny. State-owned or influenced investors from most other countries have historically been non-problematic.
• The updated guidelines also emphasize the risks associated with a foreign entity acquiring access to sensitive personal data that could be leveraged to harm Canadian national security. Access to personally identifiable health, geolocation or financial (e.g., debt) data, among others, by a foreign state actor could, for example, create risks of blackmail or espionage. It is widely believed that concerns about access to sensitive financial data led to the non-approval of China Oceanwide’s acquisition of the Canadian portion of mortgage insurer Genworth Financial in 2019.
• The updated guidelines also elaborate on the consideration of potential effects of an investment on the acquisition of intellectual property and transfer of sensitive technology or know-how outside of Canada (a factor identified in the original guidelines). Notably, a long but non-exhaustive list of technology areas that may be considered sensitive has been added as an annex to the guidelines, which includes: artificial intelligence; biotechnology; energy generation, storage and transmission; medical technology; next generation computing and digital infrastructure; and space technology. The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) maintains lists relating to similar concepts (critical infrastructure and sensitive personal data)—the updated guidelines appear to adopt an analogous approach.
• The potential impact of an investment on critical minerals and critical mineral supply chains has also been added to the updated guidelines. Canada maintains a list of 31 critical minerals, which includes: aluminum, cobalt, copper, lithium, nickel, potash, rare earth metals, and uranium, among others. This list is mostly consistent with a similar United States government list of 35 critical mineral resources. We expect that national security reviews could also occur in cases involving Canadian-listed companies with overseas mining operations, as occurred in connection with the 2020 acquisition of SEMAFO by Endeavour Mining. We also expect that acquisitions of businesses with small deposits of widely available minerals, e.g., copper or nickel, are less likely to be problematic.

Practical considerations

The expanded list of sensitive areas, particularly in the fast-growing technology sector, provide additional clarification of the government’s primary concerns. This will assist both foreign investors and Canadian businesses with greater clarity in transaction planning and upfront national security risk assessment.

The breadth of business activities covered by the updated guidelines in their totality, which effectively include most aspects of the modern economy, should serve as a reminder that it will be challenging for investors from non-allied countries (particularly China and Russia) to avoid national security scrutiny of in-bound investments. All cases will of course continue to be reviewed individually on their own merits and in some problematic cases mitigation strategies could be used to pre-empt or address government concern.

That said, the updated guidelines are iterative rather than transformational as they reflect enforcement practice and experience rather than a policy change. Accordingly, we do not expect a material difference in day-to-day enforcement activity. Moreover, as of a result of these changes, the Canadian government’s stated approach to national security reviews remains broadly consistent with that of the United States.

As always, when considering potential investments where national security issues are expected to arise, investors and Canadian businesses alike are encouraged to engage counsel and government relations advisors as early as possible in the transaction planning process given the complex and evolving nature of the national security review regime under the Investment Canada Act.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.