Ontario’s Bill 218 proposes limiting liability for COVID-related claims

On October 20, the Ontario government introduced Bill 218, the Supporting Ontario’s Recovery Act. If passed, Bill 218 will provide liability protection to individuals, businesses and other organizations that make an honest effort to follow public health guidelines against COVID-19 exposure-related lawsuits.

What you need to know

Bill 218 would provide for the following:

• Protect workers and businesses. Bill 218 would bar COVID-19 exposure-related claims against any individual, corporation, or other entity that made a “good faith” or “honest” effort to act in accordance with public health guidance and laws relating to COVID-19.
• Apply retroactively. This legislation’s protections would be retroactive to March 17, 2020, when Ontario first implemented emergency measures as part of its response to the COVID-19 pandemic.
• Limitations and carve-outs. Bill 218’s liability protections would not apply to:
  • claims based on gross negligence or operations that were required by law to be closed; and
  • claims brought by an employee or worker involving exposure or infection that occurred in the course of employment.

Scope of protections

If passed, Bill 218 would provide broad protections to individuals, corporations, other entities and the Ontario government from COVID-19 exposure-related lawsuits.

Section 2 provides protection from liability for COVID-19 exposure-related claims. Claims based “directly or indirectly” on an individual being potentially infected with or exposed to COVID-19 are barred if the defendant acted in accordance with applicable public health guidance and laws, or made a good faith effort to do so. “Public health guidance” is defined broadly to encompass any advice, recommendations, directives and instructions (regardless of the form or manner of communication) from any level of government, health officials, and applicable regulators.

Bill 218’s protections do not extend to:

• any act or omission constituting gross negligence;
• any act or omission that occurred while a law required operations to be closed, in whole or in part; and
• lawsuits brought by an employee against their employer.

Standard of conduct: Good faith effort; no gross negligence

Bill 218 defines “good faith effort” as including “an honest effort, whether or not that effort is reasonable”¹. What exactly constitutes a “good faith” or “honest” effort will likely be a fact-specific determination. This determination will likely be a focal point of COVID-19 lawsuits given the multitude of potential considerations.

Gross negligence requires a higher level of misconduct than ordinary negligence. Gross negligence has been defined by the Supreme Court of Canada as a very marked departure from the required standard of care or a “very great negligence”²—the vast majority of business operations that implemented measures with the intent of following public health guidance, even if those measures were insufficient, would not be found to have been grossly negligent.

Bill 218’s good faith effort threshold is a lower standard of conduct compared to that required under comparable legislation in British Columbia. The British Columbia government initially passed a Ministerial Order in April that provided similar protections from liability for people providing an essential service. Unlike in Ontario, in order to be eligible for the liability protections under the BC order, the worker needed to provide the essential service in accordance with all applicable emergency and public health guidance, or reasonably believe that they were doing so. The BC Legislative Assembly has since passed the COVID-19 Related Measures Act, which more broadly aims to limit any damages related to the COVID-19 pandemic unless those damages are caused by gross negligence. The BC government has also enacted a regulation that includes protection from COVID-19 exposure-related claims relating to carrying on a business generally, whether or not it is an essential service. This regulation repeals the previous Ministerial Order, but the “reasonable belief” standard remains the same.

Scope of protected parties

Bill 218 would apply broadly to any acts or omissions by a “person”, whether they are providing essential services or not. Bill 218 defines a “person” as any individual, corporation or other entity, including the Ontario government. This scope is similar in effect to BC’s equivalent legislation discussed above.

In the United States, various legislative measures have emerged, some protecting all businesses from lawsuits brought by people who contracted COVID-19 (for instance, Idaho’s House Bill No. 6 or Executive Order 20-33 in Arkansas), some applying only to specific businesses or industries. The Federal CARES Act extends protections to manufacturers of personal protective equipment, for example, while other legislative provisions apply only to health care facilities (such as New York’s Emergency or Disaster Treatment Protection Act). In comparison to these legislative efforts, Ontario’s proposed statute is broader in scope.

Impact on existing claims

Bill 218 would apply retroactively. Any existing proceeding that is directly or indirectly based on an act or omission protected under section 2, that occurred on or after March 17, 2020, will be deemed to have been dismissed, without costs, on the day Bill 218 comes into force.

Implications for businesses and other organizations

Bill 218 would provide welcome protections for organizations operating during the pandemic. While the exact standard of “good faith” or “honest” efforts is not entirely clear, organizations can take steps to help ensure they benefit from Bill 218’s protections. Organizations should continue to monitor and implement COVID-19 guidance from all three levels of government and applicable regulators. Organizations should also be sure to document these efforts and any other measures implemented with a view of limiting individuals’ risk of COVID-19 exposure.

If passed, this legislation may incentivize businesses reluctant to open to do so and give businesses that have been operating some peace of mind. Organizations hesitant to operate as a result of contradictory guidelines (e.g., conflicting guidance regarding the required personal protective equipment to operate) can rely on subsections 2 (2) and (3), which provide that the protection from liability applies regardless of any conflict or inconsistency in the applicable public health guidance or laws, no matter the degree of specificity.

Given the broad nature of these protections, it is also possible that this legislation will make insurers more comfortable offering liability insurance to organizations for pandemic-related risks, as has been contemplated by the American Bar Association in relation to similar U.S. legislation.

Implications for employers

Notably, Bill 218 would not apply to any claims by an individual in respect of an actual or potential exposure to or infection with COVID-19 that occurred in the course of employment, or the performance of work for, or the supply of services to, a person. Thus, these protections would not extend to protect employers from COVID-19 exposure-related claims from employees or contractors. See Torys’ guidance relating to COVID-19 and the workplace: employer obligations and new regulations impacting employers.

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¹ Bill 218, s. 1 (emphasis added).

² Cowper v. Studer, [1951] S.C.R. 450 (S.C.C.); McCullough v. Murray, [1942] S.C.R. 141 (S.C.C.). See also the recent discussion of these cases in Société Telus Communications v. Peracomo Inc., 2014 SCC 29.

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Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.