Getting projects built during the pandemic: The continued importance of relationships with Indigenous peoples

Over the last decade, Indigenous consultation and participation have become vital to successful infrastructure development in Canada. The issues raised by the Wet’suwet’en Hereditary Chiefs in respect of the Coastal GasLink pipeline were frequently in the news in late-2019 and early-2020, for example. Though public attention has been directed elsewhere during the COVID-19 pandemic, Indigenous consultation and participation in infrastructure projects will be crucial to fast tracking any “shovel-ready” projects for development, a key element of Canada’s economic recovery. There is a substantial opportunity for proponents and Indigenous groups who are committed to meaningfully engaging in project development to capitalize on the economic recovery incentives in the COVID-19 context, and to bring projects to successful completion in a timely and cost-effective manner.

What you need to know

• Indigenous peoples hold rights protected by section 35 of the Constitution Act, 1982 that must be considered as part of project development. In recent years, Indigenous consultation and involvement in projects have been a prominent issue on many infrastructure projects and part of the public discourse.
• To spur economic recovery, the federal and provincial governments have rolled out various forms of economic stimulus, including in relation to infrastructure development. For example, in October 2020, the Government of Canada announced that $10 billion of the Canada Infrastructure Bank’s (CIB) $35 billion in funds will be made available for projects related to: a) clean energy generation, storage, and transmission between provinces and to remote and Indigenous communities; b) increasing broadband connectivity in under-served communities; c) agricultural irrigation; and d) electric vehicle charging.
• The desire to fast-track “shovel-ready” projects makes meaningful consultation with Indigenous peoples even more important. Whenever a government permit or other measure may impact Indigenous rights, the duty to consult arises. Project proponents will need to budget time in the development schedule for the consultation process as early as possible and on an ongoing basis to ensure a meaningful two-way dialogue.
• We increasingly see Indigenous communities more centrally involved in the successful development, construction and operation of infrastructure projects. A key corollary to successful consultation and engagement can be ensuring that Indigenous peoples share in the economic benefits of infrastructure projects—what is referred to by some as economic reconciliation. There are various means by which this can be achieved, including equity participation and employment, training and procurement opportunities as well as the more traditional means of benefits and royalty agreements. These measures may serve to align interests in a manner that minimizes risk and accelerates project development on a path to successful completion and operation.

Discussion

Consultation during the pandemic

Whenever a government permit or other measure may impact Indigenous rights, the duty to consult arises. What is required depends on the context, chiefly the scale of potential impacts on Indigenous rights.

Though the duty to consult is held by the Crown, the conduct of consultation is often delegated in whole or in part to a project proponent. To take advantage of the opportunity presented by the current desire to fast track “shovel-ready” projects, a proponent will need to plan its consultations from an early stage. Below are some fundamental principles that, in our view, underpin successful consultations:

• Know who the potentially-affected Indigenous communities are, and their current situation. In the context of COVID-19, this includes understanding particular public health circumstances arising from the pandemic (virtual meetings and correspondence may play a greater role), and any additional resource constraints that the group may face as a result of resources being devoted to COVID-19 response.
• Take the time to understand each Indigenous community’s objectives, and how those objectives can be met, in a manner responsive to the specific context of the Indigenous community, rather than through generalized measures.
• Ensure a meaningful two-way dialogue aimed at minimizing the impacts of the project on each Indigenous community and their rights.
• Pay close attention to the individuals involved in consultations on behalf of the Indigenous community (i.e., Elders, elected Chief and Council, hereditary leaders, economic development officers, land users, etc.) and the government (i.e., Ministers/political staff, civil service).
• Work closely with the relevant government authorities and Indigenous communities to address the most difficult issues.
• Build relationships with potentially-affected Indigenous communities based on mutual respect and trust, that will span the life of the project. Those relationships will benefit the project most in the long term.
• From the perspective of a proponent, recognize that certain projects will not garner support from some Indigenous communities, and be prepared to understand the risks of proceeding in that circumstance and the criteria for walking away from the project.

Economic reconciliation

Project proponents and Indigenous communities may want to consider various forms of Indigenous economic participation in a project. Opportunities may arise to partner with Indigenous communities which are eager to place themselves in a position to benefit from the economic recovery and related government initiatives. This can complement and assist the consultation process, as the Indigenous community will see that the project will benefit them, thereby aligning interests. It also helps to ensure that Indigenous communities benefit from Canada’s economic recovery.

Economic participation may take a variety of forms. A proponent may consider Indigenous employment and procurement opportunities on a project, and/or benefit agreements providing funds to the Indigenous group (either as a one-time payment or payments made over a number of years) that may be used for initiatives of their choice.

A proponent may also consider royalty payment structures, or an equity partnership with one or more potentially-affected Indigenous communities. The latter can be structured directly or through an Indigenous-led special purpose vehicle (see for example, the Wataynikaneyap Transmission Line Project). These structures are becoming increasingly common, and generally assist in garnering support for the project and benefiting nearby communities.

These approaches may minimize the risk of a challenge to the validity of permits, which even if unsuccessful may cause significant cost and delay to the project. Consideration should also be given to dynamics between the Indigenous group(s) that a proponent enters into an agreement with and potential impacts on consultations with other Indigenous groups.

A focus on meaningful consultation with potentially-affected Indigenous communities, and exploring opportunities for economic participation in the project, may take some additional time in early stages. Ultimately these tools are more likely to align interests in a manner that minimizes risk, and builds robust relationships that can support project development through successful construction and operations phases. These tools can be important in making a project truly “shovel ready”.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.