COVID-19’s impact on competition enforcement and foreign investment reviews in Canada

The COVID‑19 crisis is creating significant challenges for the Competition Bureau and Canadian government as they review competitor collaborations and M&A activity.

Competitor Collaboration

As a result of the current crisis, many businesses are collaborating with their competitors to try to find solutions to common problems, such as keeping supply chains open and facilities operational. In the circumstances, these discussions may be desirable and even a market necessity. However, in some cases these discussions may lead to inappropriate agreements that could contravene rules on price fixing and market allocation. In other cases, there may be uncertainty as to the legality of proposed arrangements.

The Competition Bureau has recognized, at this time, that formal and strict enforcement may chill business conduct required to best help Canadians navigate the current crisis. In a recent statement, the Bureau announced that it is willing to provide "informal guidance" to competitors seeking to collaborate in response to COVID‑19. This is a welcome development.

However, the policy statement raises procedural and substantive considerations that may make seeking informal guidance unappealing or impractical for many businesses:

• Practicability. The application process may be complicated and time-consuming. The Bureau requires detailed disclosure of proposed collaborations and explanations as to why they are in the public interest. Public consultations may also be part of the assessment. While the statement indicates assessments will be "rapid", no firm timing commitments are provided. In the context of a crisis where business decisions may have to be made in hours or days, this process may in many cases still prove to be too cumbersome and slow to be of practical utility.
• Acceptable conduct. The Bureau’s statement sends mixed signals about their attitude toward competitor collaborations. The objective of the policy is to reassure businesses that the Bureau will decline to take enforcement action in appropriate cases. But the statement itself refers to a "zero tolerance" approach towards arrangements it does not believe merit exclusion. Some of the conduct the Bureau identifies as being potentially acceptable, such as collaborative buying groups, is already viewed generally as non-problematic. The suggestion that the Bureau may be taking a broad view of its jurisdiction and that it will aggressively enforce against certain arrangements may lead some business to shy away from seeking guidance from an agency that still may be reflexively skeptical of their commercial objectives.
• Litigation risk. The statement correctly points out that even if the Bureau declines to take enforcement action, private litigation is still possible. This highlights an important limitation to the Bureau's authority. As a practical matter, many businesses may be reluctant to engage in conduct that would otherwise be in the public interest because of the risk of private damages claims.

Barring clarifications to the statement, or legislative amendment to authorize "crisis cartels," we expect most businesses to continue to self-assess enforcement risk.

M&A activity

To date there appears to be little change in how the Bureau is handling merger reviews. While the start of the crisis saw early warnings of potential delays, the Bureau’s reviews are progressing largely in the ordinary course.

We expect the Bureau’s task will become more challenging in months ahead, as discussions between competitors morph into M&A activity. In the medium term, we are likely to see significant industry consolidation as distressed businesses seek to combine to survive—with hard-hit industries like hospitality, oil & gas, retail and travel potentially among the first to do so.

Assessing mergers in this environment will be challenging, and outcomes could be difficult to predict. The Bureau, as a general starting point for merger review, will typically rely on historic market share and other data to predict the future competitive impact of business combinations. But current or past data may give little predictive value to what the post-pandemic future may hold. The complexity of the Bureau’s job will be compounded if governments increase regulation of industries, encourage consolidation or themselves begin to own or control businesses.

Moreover, the rapid deterioration of some businesses will mean some merger assessments will need to be made quickly. For an agency that often makes merger review decisions after methodically reviewing large amounts of data, that may not come easily. This tension could be compounded if merger assessments involve complex analyses relating to failing firm or efficiencies defences.

Foreign investment review

M&A activity is also likely to be cross-border, and the government is concerned that sudden declines in valuations could lead to opportunistic investment behaviour. As a result, it recently announced that it will "scrutinize with particular attention … foreign direct investments of any value, controlling or non-controlling, in Canadian businesses that are related to public health or involved in the supply of critical goods and services to Canadians or to the Government." Particular focus is given to state-owned or state-influenced investors.

The announcement does not amend the Investment Canada Act, nor alter review thresholds or jurisdictional scope of the government to review investments. It is, rather, a restatement and reiteration of enforcement policy highlighting the new reality the crisis brings. With this sort of advance warning, foreign investors potentially subject to the policy would be well advised to assess risk early in the transaction planning process.

Conclusion

The COVID‑19 crisis has prompted regulators to react and adjust. The need for increased vigilance in some situations and flexibility in others will be an important balance for regulators to strike. While it is expected they will be sensitive to the extraordinary marketplace effects of the crisis, how far regulators’ approach to enforcement will change remains unclear.

Ultimately, however, these announcements confirm that transactions and other business conduct will be assessed through the lens of the COVID‑19 crisis. It will be more important than ever to be able to mobilize to analyze and assess risk quickly in response to unprecedented and fast-changing market conditions the pandemic has wrought.

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Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.