CFIUS set to operate under new rules

The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) has published the final version of rules proposed in September 2019 to implement the Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA) adopted in August 2018¹. The new rules take effect on February 13, 2020.

What you need to know

• New rules governing the U.S. foreign investment review process largely track those proposed in September 2019.
• Investors based in Canada, Australia and the United Kingdom will be exempt from some of the provisions applicable to investments in U.S. businesses and real estate.
• Filings with CFIUS will be mandatory for some foreign government-related investors—outside of Canada, Australia and the UK—and for investments in U.S. businesses involving “critical technologies” in certain industries.

Notable updates from proposed to final

CFIUS has made several notable revisions to the final rules, most in response to comments received from the public, including a number of Canadian pension plans, by:

• identifying Canada, Australia, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Island as the only “excepted foreign states”, for which certain exemptions from the new rules will apply; 
• broadening the scope of entities that can qualify for “excepted investor” status by revising the nationality criteria for board members or observers and foreign ownership;
• defining, for the first time, an entity’s “principal place of business” to mean the “primary location where an entity’s management directs, controls, or coordinates the entity’s activities”;² and
• continuing the mandatory filing requirement, first introduced in the FIRRMA “Pilot Program”, for foreign investments in U.S. businesses that produce, design, test, manufacture, fabricate, or develop “critical technologies” with respect to a specific list of industries³.

“Excepted foreign states”

The most significant aspect of the final rules is the identification of Canada, Australia and the UK as “excepted foreign states” (and “excepted real estate foreign states” for purposes of the new real estate regulations). CFIUS selected these countries due to their “robust intelligence-sharing and defense industrial base integration mechanisms with the United States”. To retain “excepted” status beyond February 2022, CFIUS will determine whether each country “has established and is effectively utilizing a robust process to analyze foreign investments for national security risks and to facilitate coordination with the United States on matters relating to investment security”. CFIUS may identify additional “excepted foreign states” in the future but gave no indication as to the timing of such potential expansion.

Exemptions for excepted foreign states

“Excepted” status will exempt the governments, nationals and many entities associated with Canada, Australia or the UK from various elements of CFIUS’s expanded jurisdiction, including that:

• non-controlling investments in U.S. businesses by qualified “excepted investors” from these countries will not fall within CFIUS jurisdiction;
• transactions involving entities in which any of these governments have a “substantial interest” will not be subject to FIRRMA’s mandatory filing requirements; and
• investments in U.S. real estate by qualified “excepted real estate investors” from these countries will not be subject to CFIUS review.

It’s important to note that “excepted” status does not bear on CFIUS’s jurisdiction to review any acquisition that could result in foreign control of a U.S. business and, therefore, Canadian, Australian and UK investors must still consider a voluntary submission to CFIUS in connection with such transactions. It stands to reason, however, that excepted investors, and other persons from an “excepted foreign state”, will weigh their status as such among the factors that go into the decision whether to voluntarily file with CFIUS.

“Principal place of business”

Under both the old and new regulations, a “foreign entity” has been defined to mean an entity that is organized under the laws of a foreign state and either: a) its principal place of business is outside the U.S.; or b) its equity securities are primarily traded on one or more foreign exchanges. Yet “principal place of business” was, up to now, never defined, which has yielded uncertainty for numerous companies including multinationals and U.S. private equity managers of offshore funds.

CFIUS proposes “principal place of business” to mean the “primary location” where an entity’s management “directs, controls, or coordinates” its activities. Although this definition is subject to a 30-day comment period, it will be effective with the new rules on February 13 but may be amended based on comments received.

CFIUS also makes clear that, in the case of a fund, the principal place of business is where the fund’s activities and investments are primarily directed, controlled or coordinated by or on behalf of the general partner, managing member, or equivalent. Therefore, a limited partnership fund organized in the Cayman Islands, for example, would not be a “foreign entity” if the fund’s manager is located in the U.S.⁴

A caveat: in the event an entity identifies its principal place of business as outside the U.S. in a filing or submission to another government agency, CFIUS will deem it to be outside the U.S. unless the entity can demonstrate that such location has changed to the U.S. since such filing or submission.

Conclusion

The rules and procedures CFIUS first adopted in November 2008 to govern its process were static for nearly 10 years until FIRRMA’s enactment. This time around, that’s unlikely to be the case, as several facets of the new rules are subject to periodic review and adjustment, including the list of “excepted foreign states”, the critical technologies industries that comprise the scope for mandatory filing, and the specific military and government facilities identified in connection with “covered real estate”. We will continue to provide updates on CFIUS developments as they arise.

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¹ See our bulletin, “CFIUS publishes proposed regulations”.

² Because this definition was not included in the September 2019 proposed rules, it is subject to a 30-day comment period and, although effective on February 13, may be amended based on comments received.

³ See our bulletin, “CFIUS Expands Mandate With First Pilot Program”.

⁴ Note, however, that such a limited partnership would be a “foreign person” under CFIUS rules if control over it is exercised or exercisable by a foreign government, foreign national, or foreign entity.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.