SCC: Constitutional immunity from tax superseded by intergovernmental agreement

On December 12, 2019 the Supreme Court of Canada issued a rare GST/HST decision in Canada (Attorney General) v. British Columbia Investment Management Corp., 2019 SCC 63.

The main issue was whether a provincial Crown corporation responsible for managing public sector pension funds was subject to the obligations under the Excise Tax Act (the Act) to collect and remit GST in this case in respect of investment management services provided in respect of investments held in pooled investment portfolios (the portfolios). The court held that the Crown corporation was constitutionally immune from taxation, but that any applicable GST was required to be charged and collected because the provincial government had agreed to do so.

The decision is important for its comments on the test for a trust in tax legislation, for its interpretation of the Constitution Act and intergovernmental agreements, and for its holding on jurisdiction in tax litigation.

Factual overview

British Columbia Investment Management Corporation (BCI) is a Crown corporation formed by the government of British Columbia in 1999. BCI owns and manages the investment assets held in the portfolios that the BC government had previously held and managed.

BCI holds investments in the portfolios and also in segregated funds. For investment management services relating to the segregated funds, BCI charged fees directly to its client and collected and remitted GST on these amounts. However, in respect of the portfolios, BCI did not charge fees but recovered its costs of managing the portfolios from the income realized on the portfolio assets. BCI did not charge, collect or remit GST on these amounts.

The governments of BC and Canada agreed to certain tax payment obligations under a long-standing Reciprocal Taxation Agreement (RTC), and under a Comprehensive Integrated Tax Coordination Agreement (CITCA) relating to the planned harmonization of BC provincial sales tax with the GST.

Procedural history

The Canada Revenue Agency audited BCI and formed the view that BCI had failed to collect and remit GST in respect of the portfolios. While the audit was ongoing, BCI sought a declaration from the BC Supreme Court that it was immune from GST in respect of the portfolios under the Constitution Act, 1867, which supersedes the Act.

The BC Supreme Court held that section 125 of the Constitution Act, 1867 immunized BCI from taxation by Canada under the Act in respect of assets held in the portfolios and tax charges against those assets, but that BCI was bound by the provisions of the RTA and CITCA respecting federal taxation of those assets. The court did not determine the validity or correctness of the GST assessments that the CRA issued upon completing its audit. BCI objected to those assessments and they may ultimately be appealed to the Tax Court of Canada.

The BC Court of Appeal and Supreme Court of Canada each upheld the lower court’s decision.

Overview of the SCC’s majority decision

The GST and trusts

The majority of the Supreme Court began its analysis by providing an overview of the application of GST to trusts. The majority acknowledged that the lower courts did not consider the technical operation of the GST legislation in detail. While it was not strictly necessary to examine how the GST legislation operates to determine the constitutional immunity issue, the majority commented on certain technical aspects to assist in addressing and understanding the parties’ arguments.

The majority commented that there was no dispute that the investment management services provided by BCI outside of the context of the portfolios are taxable supplies for GST purposes. In the context of the portfolios, however, the court identified that the threshold issue involves whether the portfolios are the “recipient” of taxable supplies. This issue depends on whether the portfolios are a “person” which is defined in the Act to include a “trust”.

The “trust” issue

The majority observed that if the portfolios were not trusts for purposes of the Act, then BCI was simply managing its own assets and GST was inapplicable. The court was not required to decide whether the portfolios were trusts for GST purposes, however, because the parties did not raise that issue. The majority nonetheless commented that an arrangement does not necessarily constitute a private law trust simply because the word “trust” is used in a statute or legal document. Since the Act does not define the term “trust” and the concept of a trust forms part of the law of property and civil rights, reference must be made to applicable provincial law. The common law test in BC for the existence of a trust is whether there has been an express or implied declaration of trust, with an alienation of property to a trustee to be held for a specified beneficiary.

The constitutional issue

The majority concluded that the intergovernmental immunity from taxation provided under section 125 of the Constitution Act, 1867 applied to the portfolios. In essence, this section prevents one government from taxing another government. The majority held that “when the trustee is a provincial Crown agent, the [Act] runs afoul of section 125 because it imposes tax on property legally owned by the Crown”. The court also rejected Canada’s argument that section 125 of the Constitution Act, 1867 only applied if BC (or BCI) was the beneficial owner of the portfolio assets.

The intergovernmental agreements issue

Despite constitutional immunity, the court held that BC had voluntarily agreed to pay GST to Canada. As the majority explained, BC and Canada effectively agreed to pay one another’s applicable sales taxes. Under the RTA, BC agreed to pay the federal taxes imposed under the Act. The CITCA similarly set out a “pay and rebate” scheme with respect to the HST regime that BC intended to implement in 2009, but later abandoned. The court held that BCI was subject to the obligations set out in the agreements to the same extent as BC.

The jurisdiction issue

The court also concluded that BCI’s petition did not fall within the exclusive jurisdiction of the Tax Court. The chambers judge had properly exercised jurisdiction, because the essential nature of the issues was the rights, obligations, and duties of a Crown agent under the Constitution Act, 1867 and at common law, which goes beyond assessing tax under the Act. The fact that tax reassessments were issued to BCI while the litigation was in progress was immaterial.

The Dissent

Chief Justice Wagner dissented in part regarding BCI’s constitutional immunity.

The dissent expressed the view that the trust property was not property “belonging to” BC. Rather, the beneficial interest in it rests with the unit holders. The dissent held that both the unit holders and the pension boards were private parties. To extend the constitutional immunity to BCI would allow private parties to benefit from a taxation immunity and would give BCI an improper commercial advantage.

The dissent also held that the potential for the portfolios to be a “recipient” under the Act was not sufficient to invoke constitutional protection because the connection to the tax was its own choice. The dissent observed that BCI and the pension boards (mostly private entities) elected not to pay BCI directly for its investment management services. Had they done so, the pension boards would have been liable to pay GST and the portfolios would not have been a “recipient”.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.