Québec court strikes down prohibition on growing cannabis at home
In response to federal legislation legalizing cannabis, the Québec government passed laws banning the possession of cannabis plants and the cultivation of cannabis for personal use. However, this prohibition was challenged on federalism grounds and the Québec Superior Court recently ruled that they are unconstitutional. The Court held that prohibiting the cultivation of cannabis would repress an activity that is now lawful and would thus be an improper exercise of the federal criminal law power. The decision is an important reminder that provinces cannot easily circumvent the new reality of legalized cannabis.
What you need to know
- Provinces cannot counteract the federal legalization of cannabis. The Court explained that a provincial attempt to regulate cannabis cannot undo what the federal legislation expressly permits. The Attorney General of Québec (AGQ) argued that its new laws were a valid exercise of the provincial power to legislate over health and safety. The Court rejected this argument, holding that the provincial law was an attempt to counteract the effects of federal legislation.
- Provincial regulation of cannabis must be tied to the provincial jurisdiction over health and safety. The Court’s ruling does not diminish the breadth of the province’s power to legislate on matters of health and safety. Indeed, the Court stated that provinces have jurisdiction over the production, distribution and use of cannabis. However, that power is not broad enough to prohibit cannabis cultivation outright.
- Québec decision may be appealed. Because the Court’s ruling addresses important issues of constitutional law, including the scope of the federal criminal law power and the provincial jurisdiction over health and safety, the AGQ may appeal the decision. The AGQ has not decided whether it will file an appeal, but the AGQ’s decision is expected sometime in October (or earlier). There may therefore be another chapter in Québec’s attempts to ban home cultivation of cannabis.
- Similar Manitoba laws may be susceptible to challenge. When the federal government legalized cannabis, Manitoba also enacted similar laws that ban growing and possessing cannabis plants at home. If the Québec decision survives appeals, Manitoba’s laws may be susceptible to constitutional challenge.
Background
In June 2018, Parliament enacted legislation legalizing the consumption and personal cultivation of cannabis for recreational use in Canada. In particular, the federal law permits individuals to possess up to four cannabis plants and to grow up to four cannabis plants in their homes. The federal legislation came into force on October 17, 2018.
In anticipation of legalization, the Québec legislature passed legislation to regulate the possession, cultivation, use, transportation, storage and sale of cannabis, in June 2018. Two provisions in the Québec law completely prohibit the possession of cannabis plants and the cultivation of cannabis for “personal use”.1
An individual in Québec challenged the constitutionality of those provisions. He argued that their dominant purpose was to prohibit the personal cultivation of cannabis on moral grounds, and that the Québec legislature did not have the constitutional jurisdiction to enact this type of prohibition. The AGQ argued that the purpose of the impugned law was to protect the health and safety of the population by controlling the quality of and access to cannabis.
Decision
The Court held that the Québec law was unconstitutional. It held that the impugned provisions are not a valid exercise of the provincial jurisdiction over health and safety. Rather, it found they are an improper exercise of the federal power over criminal law.
To determine the purpose (or “pith and substance”) of the laws, the Court examined the text of the laws at issue, the effect of the laws and the legislative history. The Court concluded that the purpose of the laws was to prohibit the cultivation of cannabis and not, as the AGQ submitted, to supervise an activity that Parliament had decriminalized. As a result, the Court held that the laws were an invalid exercise of the federal criminal law power.
The AGQ also attempted to justify the laws based on the double aspect doctrine. When a statute deals with a subject that has both a provincial and federal aspect, the double aspect doctrine permits the concurrent application of both federal and provincial legislation. However, the Court rejected the AGQ’s argument that the impugned laws were anything other than a criminal prohibition on cannabis.
Although the AGQ asked the Court to temporarily suspend the effect of the declaration of constitutional invalidity, the Court declared the impugned provisions invalid effective immediately.
Considerations
The Court viewed the impugned laws through the federal criminal law power and through cannabis’ history as a controlled substance. Using this analytical lens sends a strong message to provinces that they cannot interfere with the legalization of cannabis (and in the criminal sphere more generally) by trying to strengthen, supplement or replace a criminal law that they consider to be deficient. Indeed, the speeches in National Assembly of Québec which spoke to the morality of cannabis use underscored the Court’s conclusion that the laws were criminal in nature. As provincial governments continue to regulate legalized cannabis, any attempts to do so on the grounds of public safety or morality may be susceptible to challenge.
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1 Although it is not clear from the legislation, this prohibition appears to include cultivation for both recreational and medical uses. In 2016, the Federal Court struck down federal laws that prohibited the personal cultivation of cannabis for medical use (Allard v. Canada, 2016 FC 236). The Court held that the ban violated section 7 of the Charter of Rights of Freedoms and was therefore unconstitutional.
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.