Court of Appeal confirms validity of federal carbon price
In a narrow 3-2 ruling, the Saskatchewan Court of Appeal (SKCA) confirmed that the Greenhouse Gas Pollution Pricing Act (Act) is valid federal legislation. The majority’s non-binding ruling confirms that the charges that the Act imposes on greenhouse gas (GHG) emitting fuels and GHG emissions from designated facilities are constitutionally valid. The Government of Saskatchewan has confirmed that it will appeal the question of the Act’s constitutionality to the Supreme Court of Canada.
What you need to know
- Part 1 of the Act implements the Federal Fuel Charge on GHG-producing fuels, while Part 2 establishes output-based performance system (OBPS) for GHG emissions by large industrial facilities.
- These mechanisms, commonly referred to as a “backstop,” apply only in provinces that have not adopted prices on GHG emissions that the Government of Canada considers sufficiently stringent. Currently, those provinces are Saskatchewan, Ontario, New Brunswick and Manitoba.1
- The majority’s ruling confirms that charges levied under Parts 1 and 2 of the Act are valid regulatory charges, and that setting a minimum price for GHG emissions is a valid exercise of Parliament’s power to make laws for the Peace, Order and Good Governance of Canada (POGG Power).
- The Ontario Court of Appeal has also heard arguments about the Act’s constitutionality but has not yet rendered its decision.
The Act: an overview
The Federal Fuel Charge is a per litre fuel charge on 22 listed GHG-producing fuels, including gasoline, natural gas, petroleum and propane. With some exceptions, the charges apply to the extent listed fuels are produced, delivered or used in a designated province, brought into a listed province from another place in Canada, or imported into Canada at a place in a listed province. The charges are equal to $20 per tonne of carbon dioxide equivalent (CO2e) emitted by each fuel type, rising to $50 per tonne in 2022. The charges do not apply to fuels delivered to industrial facilities subject to the OBPS.
In general, the OBPS applies to industrial facilities in covered sectors with emissions of greater than 50 kt of CO2e/year, and to facilities with emissions between 10 and 50 kt that voluntarily opt into the program. The output-based standards for each industry are still under development, but in general will be set as a percentage of the national average emissions intensity of the facilities in sector. Under the OBPS, a covered facility must provide compensation for the portion of its GHG emissions that exceed its annual limit by (a) submitting surplus credits earned in the past or acquired from other facilities; (b) submitting offset credits; or (c) paying an excess emissions charge.
The parties’ arguments and the SKCA’s analysis
Saskatchewan made three main submissions in support of its argument that the Act is unconstitutional.
First, Saskatchewan argued that the principle of federalism prevents Parliament from enacting a statute that applies only in some provinces because of how those provinces have chosen to exercise their legislative authority. The SKCA rejected this argument. It confirmed that there is no recognized constitutional requirement that laws enacted by Parliament must apply uniformly across the country, and that “federalism is not a free-standing constitutional imperative” that trumps division or powers. As a result, it held that there is “little legal merit in Saskatchewan’s specific concern about Parliament conditioning the application of a federal law on whether a province has chosen to exercise its own jurisdiction” because Parliament either has legislative authority, or it does not.2 As the Court explained, “[t]he scope of Parliament’s constitutional authority is not dependent on how or whether a province has exercised its own exclusive jurisdiction.”3
Second, Saskatchewan argued that Federal Fuel Charge and OBPS are taxes, and that as taxes, these charges are invalid because they do not meet the requirement of section 53 of the Constitution Act, 1867, which requires taxes to be established by Parliament rather than the executive branch of government. The SKCA dismissed this argument as well. The primary purpose of a tax, explained the SKCA, is to raise revenues for general purposes. The SKCA found that the purpose of the Federal Fuel Charge and OBPS was not to raise revenues for general purposes. Instead, these charges are regulatory charges connected to a detailed regulatory scheme.4
Third, Saskatchewan argued that the Act is invalid because it intrudes into provincial jurisdiction over property and civil rights and matters of a local nature. Canada countered that GHG emissions are a matter of national concern, and that therefore the Act is a valid exercise of Parliament’s POGG Power. The SKCA agreed that the Act is valid exercise of Parliament’s POGG Power, but it disagreed with Canada that “the cumulative dimensions of GHG emissions” are the matter of national concern within the exclusive legislative jurisdiction of Parliament. Accepting Canada’s position, reasoned the SKCA, would permit Parliament to intrude “deeply into areas of historically exclusive provincial authority,” while “provincial legislatures would be significantly denied the authority to deal with GHG emissions.”5 Instead, the SKCA accepted a narrower formulation, that “the establishment of minimum national standards of price stringency for GHG emissions” constitutes a valid exercise of Parliament’s POGG Power.6
Based on the foregoing, a 3-2 majority of the SKCA affirmed the validity of the Act. In a lengthy dissent, two judges explained that they would have struck down the Act in its entirety. They would have done so for two reasons.
First, they found that the Act creates a tax, and “it is constitutionally repugnant for Parliament to exercise its power to tax in a way that controls constitutional measures taken by a Province to address GHG emissions, over which the Constitution Act, 1867 has declared the Provinces to be supreme.”7
Second, they found that the Act did not satisfy the legal test for invoking the national concern branch of the POGG Power because, among other things, the “impact of the Act on Provincial jurisdiction is not reconcilable with the fundamental distribution of legislative powers under the Constitution.”8
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1 It also applies to provinces and territories that elect into its application: namely, PEI, Yukon and Nunavut.
2 Para. 66
3 Para. 67
4 Paras. 102-111. Although this finding was sufficient to dismiss Saskatchewan’s argument, the SKCA went on to conclude that even if the Federal Fuel Charge and OBPS do impose taxes, they are valid exercises of Parliament’s taxation powers, including because Parliament gave the executive branch (particularly the Minister of the Environment) clear authority to decide where the Act applies.
5 Para. 133
6 Para. 163
7 Para. 388
8 Para. 474
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.