Linear property tax claims are unsecured in Alberta
Authors
Kyle Kashuba
Gino Bruni
The Alberta Court of Appeal dismissed the appeal of three Alberta municipalities in Northern Sunrise County v Virginia Hills Oil Corp, 2019 ABCA 61 (Virginia Hills).1 2 The dismissal confirms the June 20, 2017 Order of Justice Yamauchi of the Alberta Court of Queen’s Bench3 (QB Order) that held the Municipalities’ claims for taxes in respect of linear property (linear property taxes) against two oil and gas companies in receivership are unsecured claims under the Bankruptcy and Insolvency Act (BIA).4
What you need to know
- Provincial legislatures can override secured interests but only if this is the plain and unambiguous meaning of the provision intending to override such interests in its legislation. In Virginia Hills, the Court of Appeal held that section 348(d)(i) of Alberta’s Municipal Government Act (MGA), did not meet this test because if the section provided a special lien for unpaid linear property taxes, it would be ambiguous as to what “land and any improvements to the land” the special lien attaches.
- Furthermore, it would mean the lien could attach to the land upon which the linear property (pipelines, powerlines, etc.)5 is situated without justification or create the manifestly unjust result where it attached to the linear property when the owner of this property and the operator of the linear property, who is the “assessed person” for linear property taxes under the MGA, are not the same person.
- Rather, the interpretation that the Court of Appeal accepted—that section 348(d)(i) does not create a special lien for linear property tax arrears—is consistent with the entire scheme of the MGA and the delineation of the taxes related to land and the taxes not related to land in the remedy provisions of the Act.
- This decision has positive implications for secured lenders in Alberta in terms of their net-recovery in a case where there borrower is in an insolvency proceeding. However, this has negative implications for municipalities in Alberta regarding their ability to collect linear property taxes from insolvent operators of linear property. This decision will likely weigh most heavily on those municipalities that depend greatly on linear property for their tax assessment base, such as those in rural areas that have oil and gas operations.
Court of Appeal decision
The respondents, Alvarez & Marsal Canada Inc. (Receiver)6 and the Bank of Nova Scotia, argued that the Court of Appeal should not address the substantive issue raised by the appellants for two reasons. First, the appeal was moot because the funds of the receivership were distributed in accordance with the QB Order and prior to the filing of the notice of appeal. Second, the appeal was an abuse of process because the Municipalities had failed to attend the hearing for the QB Order or file a secured proof of claim in the receivership process, despite having received notice for both.
The Court of Appeal readily dismissed the respondents’ mootness argument, finding the mere fact the funds had been distributed by the Receiver did not render moot an appeal of the order authorizing the distribution.
On the contrary, the abuse of process argument was not as readily dismissed. The Court of Appeal raised concerns about the Municipalities’ failure to file proof of claims in the receivership proceedings and to attend the hearing for the QB Order. The Court of Appeal found that the Municipalities’ explanation for failing to take these steps was “unsatisfactory” and commented that taking a position on appeal that is contrary to its position in a proof of claim and not attending a hearing on the same issue “can be extremely problematic in the insolvency context where certainty, speed and efficiency are necessary to maximize recovery for everyone.”7
Despite these comments, the Court of Appeal held that the substantive issue in the appeal was of such importance for municipalities and receivers that it warranted consideration.
The substantive issue
In short, the Court of Appeal held that section 348(d)(i) of MGA does not create a special lien for linear property tax arrears.
The Municipalities argued that “property tax” in section 348(d)(i) of the MGA includes linear property tax and therefore grants them a special lien “on land and any improvements to the land” for their unpaid linear property taxes. The Court of Appeal did not accept this argument, finding that it is not supported by plain and unambiguous meaning in section 348(d)(i) of the MGA, citing the principle in Lloyds Bank Canada v International Warranty Company Limited that a provincial legislature can create a statutory lien that takes precedence over the claims of secured creditors but only if “the plain and unambiguous meaning of the section…deprives a properly secured creditor…of all or part of its security without compensation, for the purpose of paying another debt entirely unrelated to the security.”8
The Court of Appeal agreed with the Receiver that section 348(d)(i) was too ambiguous to create such a statutory lien because it was unclear to whose or what land the lien attaches. The Receiver, and ultimately the Court of Appeal in its decision, emphasized this was a point the Municipalities could not agree on. Northern Sunrise County suggested that the special lien should apply to all of the debtor’s land in Alberta, an interpretation that has recently been rejected for the “on land and any improvements to the land” wording in section 348(d)(i) in a case before the Court of Queen’s Bench on a different issue.9 Northern Sunrise County also argued in the alternative that the lien could attach to the assessed land, while the Municipal District of Opportunity No. 17 and Lamont County argued that the wording is broad enough in the section such that the lien attaches to the linear property itself.
In response to these arguments, the Court of Appeal held that there is no justification for attaching the lien to the parcel of land upon which the linear property is situated or the linear property itself, noting the latter interpretation creates the manifestly unjust possibility that the lien could attach to the linear property, affecting the owner of this property, when the operator of the linear property, who is the assessed person for linear property taxes under the MGA, is a different person.
Furthermore, the interpretation argued for by the Municipalities would be inconsistent with the MGA as a whole. Specifically, the Court of Appeal agreed with the Receiver that when one looks at the provisions governing the collection of taxes under the MGA there is a clear delineation between recovery for taxes related to land in Division 8 of Part 10 of the MGA and recovery for taxes not related to land in Division 9 of Part 10 of the MGA and this delineation should inform the interpretation of section 348(d)(i).
This categorization of the taxes related to land and the taxes not related to land led the Court of Appeal to conclude that the special lien “on land and any improvements to the land” created by section 348(d)(i) does not apply to linear property taxes. Rather, the Court of Appeal concluded that the language in section 348(d)(i) “more closely mirrors that of Division 8, which expressly refers to remedies against parcels of land, and which do not apply to linear property tax arrears.”10 Furthermore, the fact the operator is designated as the person liable for linear property taxes and the operator is not necessarily connected to the land where the property is situated, provided the Court of Appeal with further support that section 348(d)(i) does not include taxes for linear property.
As such, the Court of Appeal dismissed the appeal of the QB Order, confirming that municipalities in Alberta are unsecured creditors under bankruptcy proceedings when it comes to claims for linear property taxes.
Implications and what’s next
Virginia Hills is a significant victory for trustees (accounting firms and specialized restructuring firms) and lenders. This is a welcome decision in Alberta during a time when such positive developments have been rare for the oil and gas industry, especially given the implications of the recent Supreme Court of Canada decision in Redwater.11
At date of publishing, the Municipalities have not sought leave from the Supreme Court of Canada to appeal Virginia Hills. The Municipalities have 60 days from the date of the decision (February 12) to do so.
In terms of a potential legislative change, we noted in our July 12, 2017 bulletin that the Alberta Association of Municipal Districts and Counties (AAMDC) filed a resolution in the spring of 2015 with the Government of Alberta requesting it to amend the MGA and also requesting the Government of Canada to amend the BIA.
Interestingly, the Court of Appeal in Virginia Hills noted “parenthetically” that the interpretation they adopted for section 348(d)(i) is consistent with the relief sought in the AAMDC’s resolution. The Court also noted that the changes called for by the resolution from the AAMDC were not made in the most recent amendment to the MGA, Alberta’s An Act to Strengthen Municipal Government. Nevertheless, and given the dollar amounts at stake for municipalities in Alberta, we would not be surprised if these municipalities continue to lobby both the provincial and federal governments for legislative changes to the MGA and BIA to recognize their linear property tax claims as secured claims.
_________________________
1 See https://www.canlii.org/en/ab/abca/doc/2019/2019abca61/2019abca61.html.
2 Northern Sunrise County, the Municipal District of Opportunity No. 17 and Lamont County (the Municipalities).
3 See “Alberta clarifies status of linear property tax claims under Bankruptcy and Insolvency Act.”
4 See Court of Queen's Bench of Alberta's decision.
5 Linear property is defined under the MGA to include, among other things, electric power systems, street lighting systems, telecommunications systems and pipelines that do not include land of buildings.
6 The receiver and manager of the two debtor oil and gas companies, Virginia Hills Oil Corp. and Dolomite Energy Inc.
7 Virginia Hills at para 31.
8 Virginia Hills at para 38 citing Lloyds Bank Canada v International Warranty Company Limited, 1989 ABCA 155 at para 10.
9 See Alberta Treasury Branches v Cogi Limited Partnership, 2019 ABQB 94.
10 Virginia Hills at para 45.
11 See “SCC says orphan wells cannot be ignored.”
Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.
Développement de contre-mesures médicales au Canada
Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.
Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19
Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.
Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada
La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.
Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.
Prochaines étapes
Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.