Indigenous Engagement: Mitigating Future Regulatory Uncertainty

With the proposed enhancement of Indigenous peoples’ role in several decision-making processes, building strong, positive, mutually beneficial relationships with potentially affected Indigenous peoples may mitigate risks to mining projects in Canada. Even though the specific requirements arising from these processes have not been determined, mining companies may prevent and resolve costly, time-consuming disputes through the approach described below to engagement with Indigenous people.

The return on investment in building such relationships may be most apparent during exploration and mine development. However, such relationships may also significantly mitigate risks during mine operations or even mine closure.

Of course, the notion that relationships with Indigenous peoples are important is not a new one; this concept is a fundamental component of the Mining Association of Canada’s Towards Sustainable Mining initiative. Thus, this article highlights several recent developments occurring in Canada, as well as describes an approach to mitigate associated risks.

Uncertainty Amid Recent Developments

Significant uncertainty for future mining projects in Canada is being created by the following three key developments.

1. Implementing UNDRIP: The implementation of the United Nations Declaration of the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP)—including through Bill C-262 and otherwise—may significantly affect future mining in Canada. UNDRIP includes a requirement that states will consult and cooperate with Indigenous peoples to obtain their free and informed consent prior to the approval of any project affecting their lands and other resources. A key aspect will be how the concept of “free, prior and informed consent” is defined and operationalized in the Canadian context.
2. Canada’s Recognition and Implementation of Rights Framework: While the contents of this framework are being determined through engagement with Indigenous peoples, the federal government has indicated the framework, as a starting point, should include new legislation and policy that will make the recognition and implementation of rights the basis for all relations between Indigenous peoples and the federal government in the future.¹ Given the government’s practice of delegating to proponents procedural aspects of engaging with Indigenous peoples, this framework may ultimately affect mine proponents.
3. Canada’s Proposed Impact Assessment Act: Its combination of a broader consideration of project impacts and mechanisms that may practically result in even longer decision-making processes than under the Canadian Environmental Assessment Act, 2012 may result in contentious mining projects in Canada not being commercially viable under the proposed Act.

The Consequence of Clashes

The implementation of some or all of these decision-making processes is expected to result in projects with Indigenous peoples’ support having a much higher chance of obtaining a timely, positive outcome. Projects that are subject to disputes with Indigenous peoples may encounter, among other things, necessary permits not being issued, the issuance of such permits being challenged and/or delays with respect to the project schedule.

In addition, such disputes may detrimentally affect a project’s financing, whether in the form of project financing or streaming arrangements. Ultimately, the financing impediment is often tied to the uncertainty regarding whether the project will operate (as financially modeled) and if so, when. Further, such disputes may also pose reputational concerns for financing parties.

While these decision-making processes will unfortunately take at least a few years to develop a proven track record and most mining projects cannot afford such a delay, the good news is that action now can mitigate many of the associated risks.

Understanding is a Key Component

A sophisticated understanding of the rights and context of an Indigenous people potentially affected by a proposed project, is often necessary for developing a durable relationship. Like any lasting relationship, it must be mutually beneficial. Without understanding an Indigenous people’s rights, history, culture, way of life and current circumstances, a respectful, strong, and mutually beneficial relationship is unlikely to develop.

Seek Partnerships

To reap the ultimate level of benefits, such relationships must reach the level of a true partnership, where mutual benefit and accommodation of each other’s interests occurs. Developing relationships to that level takes a sustained investment of time, money and effort. However, such a relationship can ultimately be the difference between a project proceeding or going sideways when a future engagement requirement or issue arises that was not initially contemplated—and thus, not previously addressed.

Constructive Dialogue

Genuine dialogue regarding the desires, needs and constraints of potentially affected Indigenous peoples and a proponent is far more likely to identify any potentially acceptable options than a typical, commercial bartering approach. Without such a dialogue, it seems increasingly unlikely that projects—especially contentious ones—will achieve the support of potentially affected Indigenous peoples and thereby prevent protracted disputes and related litigation.

Even if support is achieved, new future requirements arising under the developing decision-making processes typically pose a greater risk to an arrangement struck by bartering than one developed through a principled dialogue.

Not surprisingly, where a dispute arises and a principled dialogue has occurred, such a dispute is often quicker and less costly to resolve than other disputes, since a mutually acceptable framework for such dialogue exists and the parties have experience with it. Moreover, the level of respect and trust necessary to resolve a dispute through negotiation either already exists or is typically easier to establish than in other circumstances.

However, even in the context of a seemingly intractable dispute and without a history of constructive, principled dialogue between the parties – such dialogue can still sometimes avoid continued litigation – while creating a better basis for future dealings among the parties.

Future Success

While the specific requirements under the developing decision-making processes have not been determined, the associated risks can now largely be mitigated. Regardless of what approach has been taken to date in connection with a particular mine, significant value may be derived from considering the rights and background context of any potentially affected Indigenous peoples. Building durable relationships by engaging in constructive, principled dialogue will only benefit a mine project, no matter what stage it is at.

This article was originally published in the Fall 2018 issue of Canadian Mining Magazine. To read the full magazine, visit www.canadianminingmagazine.com.

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¹ Government of Canada, News Release “Government of Canada to create Recognition and Implementation of Rights Framework” (14, February 2018), online: https://pm.gc.ca/eng/news/2018/02/14/government-canada-create-recognition-and-implementation-rights-framework.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.