A Report Card on Canada's New Extractive Sector Transparency Measures Act

Canada has committed to becoming a leader in the international movement to promote ethical business practices and fight corruption. At the 2013 G8 leaders’ summit in Northern Ireland, Canada announced that it would take action to enhance the transparency of payments to governments made by Canadian extractive companies by introducing mandatory reporting. The resulting legislation, the Extractive Sector Transparency Measures Act (ESTMA), came into force on June 1, 2015.

With all companies subject to ESTMA now having been required to submit their first report of government payments related to the extraction of oil, gas or minerals, the federal Department of Natural Resources (NRCan), which is responsible for administering ESTMA, is now analyzing the first reporting cycle with an eye to increasing uniformity in reporting and to address feedback from stakeholders regarding reporting challenges and uncertainties. NRCan is expected to provide updated guidance in early 2018.

As of November 14, 2017, NRCan’s website had published reports from a total of 729 companies. Of these companies, 421 are listed as submitting consolidated reports and 51 as submitting substitute reports that have been prepared under another jurisdiction’s equivalent reporting rules.

International Transparency Movement

While the international movement promoting the disclosure of government payments in the resource extraction sector goes back over 20 years, the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) first launched as a voluntary program in 2003. Under the initiative, countries and companies in the extractive sector voluntarily disclose payments.

In the years since EITI was introduced, a number of jurisdictions have enacted legislation requiring reporting of certain payments to governments. Norway first required disclosure of payments to governments starting January 1, 2014, and the United Kingdom was the first in the European Union to implement the disclosure rules in the EU’s Accounting and Transparency Directive starting January 1, 2015. Notably, unlike ESTMA, the EU disclosure rules also apply to the logging of primary forests.

While the U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) first introduced reporting rules in 2012, they were vacated by a U.S. District Court shortly afterward, and replacement rules subsequently adopted by the SEC in 2016 were nullified by Congress and President Donald Trump early this year. A bill for equivalent legislation in Australia lapsed in 2016 and has not been reintroduced.

Overview of ESTMA

ESTMA requires that entities listed on a stock exchange in Canada—as well as large private entities with a place of business in Canada or assets in Canada that are involved in the commercial development of oil, gas or minerals in Canada or abroad—prepare and publish annual reports disclosing certain specified categories of payments to governments (subject to a de minimis threshold). In Canada, an officer, director or independent auditor must attest to the accuracy of all reports submitted to NRCan, including consolidated and substituted reports. Entities, as well as individual directors and officers, who violate ESTMA may be fined up to $250,000 per day, subject to a due diligence defence.

Quebec has adopted equivalent legislation that applies to entities listed on a stock exchange in Canada with their head office in Quebec and large private entities with an establishment in Quebec or with activities or assets in the province. Reports prepared under ESTMA have been specified in the regulations as acceptable substitutes.

Initial Challenges

During the first cycle of reporting under ESTMA, the treatment of joint ventures manifested as one of the most prominent compliance challenges. In particular, the reporting obligation of non-operators has been debated between industry and regulators in Canada and abroad. A large number of entities have taken the view that operators will report the government payments they make for the joint venture, with non-operators reporting only payments they make directly.

This approach is generally acceptable when the operator is a reporting entity under ESTMA. However, in situations where the operator is not a reporting entity, NRCan maintains that the “payment attribution rules” under ESTMA require non-operators to report payments made on their behalf by a non-reporting operator. Companies are challenged by this interpretation when they are parties to multiple joint ventures and may not readily know whether each operating partner is a reporting entity under ESTMA, and because the payment information is often not readily available to non-operators.

NRCan has recommended that, in those circumstances where an operator is not reporting under ESTMA, non-operators (1) do their best to get the required information to complete their ESTMA reports and consider amending joint venture agreements to expressly address these information rights; and (2) document their efforts and compliance challenges if they are not able to access information in these situations.

In addition, questions have arisen over the meaning of “control,” the scope of what constitutes a government payee, the treatment and valuation of social or community payments, and the delineation of projects for the purposes of ESTMA reporting. With payments to Indigenous governments in Canada becoming reportable from June 1, 2017, addressing uncertainty with the treatment of community payments and impact and benefit agreements is expected to take on greater urgency in the coming year.

Next Steps

NRCan is targeting to provide updated guidance in early 2018, which will include additional commentary regarding areas of uncertainty and more examples of common reporting situations. The department is also expected to hold additional stakeholder meetings.

The use of data from ESTMA reports is still in its infancy, but the coming years will reveal the manner in which communities, stakeholders, civil society groups and journalists focus on and utilize this information. Organizations such as Publish What You Pay are already starting to raise questions regarding the whereabouts of certain government payments in emerging markets.

We would also expect that companies will become more sophisticated about the manner in which they present this information in their reports and other disclosure documents, potentially coming to view it as a competitive factor in their sector and in markets where they operate.

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This article originally appeared on The Lawyer’s Daily website published by LexisNexis Canada Inc., on November 28, 2017.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.