U.S. Tax Reform Update: Border-Adjusted Tax

"This is a theory wrapped in speculation inside a guess. Nobody knows for sure what will happen."

– U.S. Senator Tom Cotton (Republican – Arkansas), describing the border-adjusted tax

Republican lawmakers, having gained control of the U.S. Congress, are eager to reduce the U.S. federal corporate income tax rate. One of the most-discussed proposals to pay for this reduction is a "border-adjusted tax" (BAT), also referred to as a "destination-based cash flow tax."

How much revenue is expected? In theory, the BAT should generate additional revenue equal to the U.S. trade deficit, multiplied by the corporate income tax rate. If the U.S. trade deficit is $500 billion, and the corporate income tax rate is 20% (reduced from the current 35%), then the additional revenue generated by the BAT would be $100 billion annually.

The BAT favors U.S. exporters. Under the BAT, U.S. exporters would be exempt from tax on sales of goods and services to non-U.S. purchasers and could deduct their costs, including the cost of labor. But U.S. importers would be subject to tax on gross sales of non-U.S. goods and services.

For example, suppose that a U.S. retailer purchases widgets manufactured in Canada for $50 million, then sells the widgets to U.S. consumers for $100 million. For simplicity, assume the future U.S. business income tax rate is 20%.

Ordinarily, the tax owed by the U.S. retailer would be $10 million (20% of the $50 million profit). The after-tax profit would be $40 million. Under the BAT, however, the costs incurred by the retailer would be disallowed. Instead of paying a tax on profits of $50 million, the U.S. retailer would owe a 20% BAT on gross sales of $100 million. The $20 million tax would therefore reduce the U.S. retailer’s after-tax profit from $40 million to $30 million.

In the reverse situation, no tax would apply. For example, suppose a U.S. manufacturer produces widgets at a cost of $50 million and sells the widgets to a Canadian retailer for $100 million. Instead of owing tax, the U.S. manufacturer would recognize a tax loss of $50 million, based on its costs. Presumably this tax loss could be applied to reduce the amount of taxable income resulting from sales of widgets to U.S. retailers.

Not surprisingly, U.S. importers—such as major U.S. retailers and oil refiners—oppose the tax. But in the view of many economists, U.S. importers should be indifferent. According to economic theory, the BAT should cause the U.S. dollar to increase in value, thereby increasing the purchasing power of U.S. importers.

For example, in the scenario described above, some economists predict a 25% increase in the value of the U.S. dollar. In such case, the U.S. retailer would pay only $40 million (instead of $50 million) for the Canadian widgets that it resells to U.S. consumers for $100 million. The BAT would remain $20 million (20% of gross sales of $100 million). The U.S. retailer’s after-tax profit, however, would now be $40 million (gross sales of $100 million, less costs of $40 million and tax of $20 million). This is the same after-tax profit realized in the absence of the BAT. The appreciation in the U.S. dollar would therefore shield the U.S. importer from economic harm.

Economic theory also indicates that U.S. exporters should avoid economic harm. At least in theory, by paying tax at lower rates, U.S. exporters should be able to sell goods and services to non-U.S. buyers at reduced prices. The reduced prices would therefore offset the reduced purchasing power of non-U.S. buyers resulting from the appreciation in the U.S. dollar.

The BAT could have far-flung consequences. Conceivably, the BAT has the potential to turn the U.S. into a tax haven. Companies based in countries with high labor costs, such as Canada, might be pressured to move production and services to the United States—just to remain competitive. U.S.-based technology companies might be induced to move offshored intellectual property back into the United States. U.S. retailers could struggle, particularly if U.S. consumers are able to make on-line purchases directly from non-U.S. retailers free of the BAT. As an additional complication, prices could change in unexpected ways.

The possibility of cascading effects makes it close to impossible for multinational companies to accurately model the impact of the BAT on their businesses. Compounding the problem, the BAT exists only in a conceptual Republican "blueprint." Although the tax has been promoted as a chief revenue-raiser underpinning U.S. tax reform, legislation giving effect to the BAT has yet to be proposed.

What happens next? For now, it seems unlikely for any version of the BAT to be enacted before the end of 2017. In addressing U.S. tax reform, lawmakers face challenges on all fronts. The cost of government is expected to increase: expensive social programs such as Medicare and Social Security have the strong support of the President’s political base, and the President himself has vowed to substantially increase spending on national defense and infrastructure. At the same time, Republican legislators strongly oppose increases in personal income tax rates.

The BAT offers the tantalizing prospect of solving at least part of the revenue puzzle. But the complexity of the BAT, the long Presidential transition period, and intense lobbying campaigns by U.S. importers, in combination, seem likely to fatally wound the pure version of the BAT—at least as the tax originally was proposed in June of 2016.

Consequently, the chief virtue of the BAT may be that it leads U.S. tax reformers to search further afield for answers. Unlike the United States, most other countries tax only "home grown" profits through a "territorial" tax system. Most countries also impose a value-added tax (VAT). Such approaches typically have received little consideration from U.S. lawmakers in the past. But to the extent that legislative wrangling with the BAT upsets the status quo, U.S. tax reformers may finally begin to look to other countries for solutions.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.