Redwater Appeal Dismissed in Favour of Creditors

On April 24, the Court of Appeal of Alberta released its much-anticipated decision in the receivership proceedings of Redwater Energy Corporation (Redwater), ultimately dismissing the joint appeal of the Alberta Energy Regulator (AER) and the Orphan Well Association (OWA).¹ The Court upheld the lower Court's decision that the Alberta Energy Regulator does not have a priority over secured creditors, and receivers may renounce uneconomic assets in the receivership process. It is expected that the AER will seek leave to appeal the decision to the Supreme Court of Canada.

Background

Redwater held a number of licensed oil and gas properties in Alberta. After Redwater initiated insolvency proceedings in May 2015, Redwater's principal secured lender successfully sought the appointment of Grant Thornton Limited as Receiver and eventual Trustee in Bankruptcy (the Receiver) of the estate of Redwater.

The Receiver advised the AER that it disclaimed any interest in 107 of Redwater's 127 total AER-licenced properties pursuant to section 14.06 of the Bankruptcy and Insolvency Act (BIA),² which allows trustees and receivers to renounce any interest in real property where environmental liability exists. The disclaimed assets were non-producing and had substantial abandonment and reclamation liabilities that outweighed any potential value. The result of the Receiver disclaiming these wells is that they would become the responsibility of the AER and ultimately the OWA.

The AER responded by issuing abandonment orders with respect to the disclaimed licenced properties. The Receiver did not comply with these orders and advised the AER of its intention to sell the 20 producing wells that it had assumed possession of. The AER withheld authorization to the transfer and sale of these producing properties by relying on its Licensee Liability Rating Program, which allows the AER to refuse the transfer of a licenced property by an insolvent licensee if the insolvent licensee's Liability Management Rating is less than zero.

The AER and the OWA brought a joint application asking the Alberta Court of Queen’s Bench to determine whether the Receiver could pick and choose among Redwater's realizable properties and ignore the AER’s abandonment orders. The Receiver cross-applied, seeking approval of its sales process to market and sell the licensed properties that it took possession of.

Alberta Court of Queen's Bench Decision

The AER and the OWA claimed that under the definition of "Licencee" in the Oil and Gas Conservation Act (OGCA)³ and the Pipeline Act (PA),⁴ receivers and trustees are considered licensees and are therefore subject to the statutory obligations of the AER. They argued that the Receiver could not rely on section 14.06(4) of the BIA to disclaim certain interests because it is not possible to disclaim AER-licensed properties under provincial legislation.

The Receiver argued that there was an operational conflict between section 14.06(4) of the BIA and the definitions of licensee under the OGCA and the PA. Based on the constitutional doctrine of paramountcy, when otherwise validly enacted federal and provincial laws cover the same or similar subject matter, but there is an operational conflict between the two, the federal legislation (the BIA) must prevail.

Chief Justice Wittmann ultimately agreed with the Receiver and ruled that certain sections of Alberta's provincial oil and gas legislation frustrate the purposes of the federal BIA and therefore must be inoperative to the extent of the frustration. Wittmann CJQB held that the Receiver could disclaim its interest in certain oil and gas licensed properties and was not bound by oil and gas well abandonment orders issued by the AER with respect to disclaimed licensed properties.

The OWA and the AER appealed this decision. 

Appeal Decision

Justice Slatter (with Justice Schutz, concurring) wrote the majority decision dismissing the appeal. Justice Slatter identified the key issue on appeal as the priority and treatment of environmental claims in bankruptcy, and whether environmental claims were provable claims under section 14.06 of the BIA. Justice Slatter noted that in 1997, the BIA was amended to specifically address environmental claims, and it now incorporates environmental claims into the general bankruptcy process, rather than exempting them.

Justice Slatter relied on Newfoundland and Labrador v AbitibiBowater Inc. (AbitibiBowater),⁵ in which the Supreme Court of Canada set out the test for whether an environmental obligation is a provable claim under the BIA. Justice Slatter applied this test, noting that it was already conceded that the first two parts were met—an obligation exists to the AER as a creditor and the obligation arose prior to the conclusion of the insolvency. The third part of the test is whether the claim can be expressed in monetary terms or that there is some certainty that the remediation work will be done. Justice Slatter concluded that the AER’s claims were provable claims under the BIA.

Justice Slatter ultimately found that the AER's policy on the sale of assets disrupts the distribution scheme under the BIA. In this regard, Slatter JA upheld the decision of Chief Justice Wittmann. Justice Slatter held that under the proper interpretation of the BIA, the AER cannot insist that the Receiver devote substantial parts of the bankrupt estate to the satisfaction of environmental claims in priority to the claims of a secured creditor. To the extent that the interpretation of the provincial legislation leads to a different result, the paramountcy doctrine is engaged.

With respect to the AER's argument that the chambers judge's decision "may encourage further receiverships and bankruptcies as a means of avoiding end of life obligations and poses a risk of a significant increase in the number of orphaned AER licensed assets," Justice Slatter held that these fears are exaggerated, as bankruptcy is not an easy solution to financial problems. Further, policy concerns cannot outweigh the proper interpretation of a statute.

Dissent

Justice Martin offered a dissent, concluding that there is no conflict or frustration between the BIA and the OGCA and PA. Justice Martin disagreed with Wittmann CJQB’s framing of the issue, which was whether the AER could create a priority for abandonment and environmental liabilities in bankruptcy. Justice Martin framed the issue as "given Alberta’s exclusive jurisdiction to regulate oil and gas resources, do the licence obligations created by the provincial legislation conflict with or frustrate the scheme of the priorities set out in the BIA?".

Justice Martin found that on the paramountcy issue, both the federal and provincial schemes at issue in this case may continue to co-exist. She found that the BIA should not be read as widely as the Receiver contends, and that the powers granted under the BIA are designed to protect trustees from personal liability, but not grant them the authority to disregard binding provincial legislation. Justice Martin further contended that the OGCA and PA operate to manage the exploration and exploitation of a largely public resource, and ensure public and environmental safety in its development. This provincial legislation does not seek to reorder priorities in bankruptcy and does not amount to the sort of "clear conflict" required to declare a provincial law to be inapplicable in bankruptcy.

The Redwater Appeal marks another chapter in the saga between the AER, the OWA. lenders, operators, receivers and trustees operating in Alberta. It is a decision that the AER and the OWA will likely seek leave to appeal to the Supreme Court of Canada. In the meantime, the Commercial Court and insolvency professionals in Alberta will be re-engaged navigating the waters where regulatory law, insolvency law, and federal and provincial legislation intersect—and as Redwater has demonstrated, sometimes clash.

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¹ Orphan Well Association v Grant Thornton Limited, 2017 ABCA 124.

² RSC 1985, c B-3.

³ RSA 2000, c O-6.

⁴ RSA 2000, c P-15.

⁵ 2012 SCC 67.

Le mois dernier, le Canada a publié sa première Stratégie industrielle de défense (la Stratégie), qui souligne l’engagement du Canada à développer une base industrielle de défense solide et à stimuler la croissance économique. Ces efforts pourraient aussi comprendre le renforcement de l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales, ce qui pourrait constituer des débouchés pour le secteur canadien des sciences de la vie en raison de l’importance accordée aux capacités nationales en ce sens et de la nécessité d’atténuer les risques d’urgences sanitaires.

Développement de contre-mesures médicales au Canada

Comme indiqué dans les bulletins précédents, le quatrième pilier de la Stratégie est axé sur la « sécurisation des chaînes d’approvisionnement pour les intrants et les biens clés » par le renforcement de la production nationale et le stockage de ressources. L’accent est mis tout particulièrement sur les contre-mesures médicales, en précisant que nos « alliés ont établi un lien explicite entre l’état de préparation à la biodéfense et aux contre-mesures médicales et leur sécurité économique et nationale, en élaborant de nouvelles stratégies et de nouveaux mécanismes pour faire progresser ces travaux ». Les contre-mesures médicales désignent divers produits réglementés pouvant être utilisés pour protéger la population lors d’une situation d’urgence de grande ampleur, comme l’éclosion d’une maladie ou une attaque impliquant des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. Il peut s’agir de vaccins, de médicaments thérapeutiques et produits biologiques, de dispositifs de tests diagnostiques, des équipements de protection individuelle ou industrielle, et d’autres dispositifs médicaux. Les contre-mesures médicales sont essentielles à la réduction et à l’atténuation des dommages lors d’une urgence de santé publique.

Exploiter les voies réglementaires mises en place lors de la pandémie de COVID-19

Pendant et après la pandémie de COVID-19, le Canada a mis en place plusieurs nouvelles voies réglementaires comme mécanismes d’accélération des approbations de produits médicaux, ce qui pourrait offrir au gouvernement des options pour déployer des contre-mesures médicales afin de faire face aux risques pour la santé publique. Au début de la pandémie, Santé Canada a émis diverses ordonnances provisoires pour permettre l’importation et la vente de médicaments et de dispositifs médicaux qui n’avaient pas eu l’approbation des voies réglementaires traditionnelles. Or, Santé Canada a plutôt fait confiance aux voies d’approbation réglementaire et de l’exemption de certaines exigences en homologation de produits des pays impliqués dans la transaction. Beaucoup de ces règles provisoires ont depuis été officiellement intégrées à la réglementation en vertu de la Loi sur les aliments et drogues et ont été appliquées bien après la COVID-19. Conformément au Règlement sur les aliments et drogues, Santé Canada tient à jour la Liste des maladies qui menacent la santé publique et utilisera une procédure d’autorisation modifiée pour les médicaments d’urgence de santé publique pouvant traiter les affections figurant sur la liste. De même, le Règlement sur les instruments médicaux a établi une liste d’instruments médicaux répondant à un besoin urgent de santé publique, ce qui permet à Santé Canada d’autoriser la commercialisation de ces instruments de manière accélérée. Ces outils réglementaires sont utilisés automatiquement quand une situation médicale présente un grand risque pour la santé publique au Canada et nécessite une action immédiate pour contrer ce risque.

Le rôle de la Stratégie dans le renforcement du régime réglementaire de la santé au Canada

La stratégie prévoit que le Canada adoptera une approche proactive en matière de planification en amont des crises sanitaires. Le gouvernement entend s’assurer que les produits médicaux sont déjà disponibles au Canada afin qu’ils puissent être distribués rapidement en cas d’urgence. D’autres modifications récentes au Règlement sur les aliments et drogues permettent de prépositionner au Canada tous les médicaments d’urgence en santé publique, ce qui signifie qu’ils peuvent être importés dans des installations d’entreposage canadiennes avant que leur mise sur le marché n’ait été autorisée. La Stratégie s’appuie sur ces fondements, en faisant référence à l’organisme existant Préparation aux crises sanitaires Canada (PCSC), un organisme opérationnel spécial au sein d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), et à un nouveau Fonds des sciences de la vie, lesquels « collaborent avec des partenaires internationaux et de soutenir l’élaboration et la production de contre-mesures médicales ». PCSC supervise la Stratégie en matière de biofabrication et de sciences de la vie du Canada, qui vise à développer un secteur national des sciences de la vie fort et compétitif doté de capacités de biofabrication de pointe, en mettant l’accent sur la capacité à se préparer et à faire face aux futures priorités et crises sanitaires. Dans cette optique, il y aura des occasions pour les fabricants de nouer des collaborations de recherche et des accords commerciaux ou d’approvisionnement liés aux contre-mesures médicales financées par des programmes fédéraux.

Étroitement lié aux capacités nationales, le pilier III de la stratégie implique « Investissement ciblé pour renforcer un secteur canadien de la défense novateur », avec la promesse que le gouvernement fédéral « soutiendr[a] la recherche et le développement, protéger[a] la propriété intellectuelle, soutiendr[a] les petites et moyennes entreprises, investir[a] dans les compétences et la formation, et encourager[a] les exportations afin de créer un secteur de la défense agile et concurrentiel à l’échelle mondiale ». La nécessité de favoriser le développement de la propriété intellectuelle (PI) et la conservation des droits du Canada est mentionnée à plusieurs reprises dans la Stratégie. Par exemple, la Stratégie prévoit l’établissement de partenariats officiels avec l’industrie canadienne qui « [assureront] la propriété et le contrôle nationaux de la propriété intellectuelle (PI) et des capacités essentielles. » La Stratégie reconnaît l’immense talent des établissements canadiens et la précieuse recherche qui y est menée actuellement et qui est déjà financée par des subventions de recherche d’organismes tels que le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie et les Instituts de recherche en santé du Canada, et fait aussi référence à l’engagement de 1,6 milliard de dollars pour de nouveaux fonds de recherche dans le budget de 2025. Cette prise de conscience de la nécessité de promouvoir et de soutenir l’innovation au Canada laisse présager des possibilités de financement, notamment dans les domaines où le Canada accuse un retard en matière de production nationale et où des engagements d’investissement et de fabrication au Canada peuvent être pris.

Prochaines étapes

Dans les prochains mois, nous prévoyons que le gouvernement du Canada publiera d’autres directives et des mesures de suivi. L’équipe de défense des conservateurs poursuivra sa couverture de perspectives sur la défense au Canada en publiant une analyse supplémentaire pour donner des précisions sur l’incidence de la Stratégie sur de multiples secteurs.